Det hade överraskat om den finska regeringen i sitt förslag till proposition om medlemskap i Nato inte hade behandlat frågan om hur ett medlemskap i Nato förhåller sig till Finlands suveränitet. Att en sådan prövning är påkallad, följer redan av § 1 i den finska grundlagen, där det anges att ”Finland är en suverän republik”. Har denna portalparagraf och övriga anknytande bestämmelser om suveränitet i grundlagen någon betydelse alls när Finland är på väg in i Nato?
Den finska regeringen anlägger genomgående ett strikt formellt perspektiv på denna frågeställning, men är tydlig i sin uppfattning om vad som i det avseendet gäller:
”En aspekt av suveräniteten är att Finland självt får bestämma om sitt militära försvar, vilket även omfattar att Finland självt får bestämma om under vilka förutsättningar andra länders militära styrkor kan komma in på finskt territorium. Natos eller dess medlemsstaters styrkor kan komma in på finskt territorium enbart efter att Finland uttryckligen begärt eller samtyckt till det. Utövningen av offentlig makt utgår från rätten att bestämma under vilka förutsättningar andra länders myndigheter får verka inom finskt territorium och med vilka befogenheter. Andra medlemsstaters styrkors närvaro och befogenheter på finskt territorium fastställs i enlighet med särskild lagstiftning, såsom lagen om försvarsmakten och territorialövervakningslagen, och nordatlantiska fördraget ger inte Natos eller de andra medlemsstaternas styrkor några befogenheter inom finskt territorium.”
Rent formellt sett är detta en korrekt beskrivning av sakernas tillstånd. Detsamma gäller i princip skrivningarna om den i Nato-sammanhang så omdiskuterade artikeln 5:
”Artikel 5 i nordatlantiska fördraget kräver att Finland har förmåga att delta i Natos kollektiva försvar, där ett väpnat angrepp mot en eller flera medlemsstater betraktas som ett angrepp mot dem alla. Det är upp till Finland att avgöra hur Finland svarar, om det kollektiva försvaret aktiveras i enlighet med artikel 5. Ett beslut om att aktivera artikel 5 fattas av Nordatlantiska rådet, och Finland är då i egenskap av medlem med om att fatta beslutet, vilket sker genom konsensus bland medlemsstaterna. I en sådan situation krävs det att Finland som medlem i Nato deltar i proportion till sina egna resurser. Finland avgör självständigt hur man svarar på förpliktelsen enligt artikel 5 i enlighet med sin egen konstitution. Det är upp till Finland hur man fullgör förpliktelsen.”
I fråga om beslutsfattandet, där man i förslaget jämför med den långtgående delegeringen av beslutanderätt till EU, gör den finska regeringen den grundlagsrättsliga bedömningen att ett Natomedlemskap innebär ”ingen betydande överföring av behörighet till en internationell organisation.”
På punkt efter punkt kommer den finska regeringen fram till att det inte föreligger några hinder mot ett medlemskap. Den noterar bara en fråga, där principen om konsensus – vars innebörd i princip är att den som tiger samtycker – inte gäller, nämligen i samband med viss försvarsplanering (se nedan om detta).
De formella reglerna i Nato är viktiga. De ger ett visst spelutrymme även för mindre stater, särskilt när de kan förena sig med andra stater med gemensamma intressen. Även i frågor av central betydelse kan konsensus i vissa fall ha uteblivit eller, vilket i praktiken är detsamma, så har den stat som drivit frågan genom den inom Nato etablerade förhandlingsprocessen låtit den falla, då man insett att nödvändig acceptans från övriga stater inte är att förvänta. Saken pressas då inte till ett avgörande. I sådana lägen kvarstår för den stat som ändå vill driva frågan att vid sidan av Nato forma en ”coalition of the willing”. Det ligger i sakens natur att Nato normalt inte öppet redovisar sådana förhållanden som skulle tyda på intern oenighet.
Men hur förhåller sig då ett inträde i Nato till det materiella, till verkligheten? Riskerar inte suveräniteten de facto att vittra sönder under hand, då en liten stat ger sig in i en allians som domineras av stormakter med en hegemonisk stat som USA i obestridlig ledarställning? Och där den mindre staten involveras i den militära planeringen, förväntas ta på sig och genomföra vissa av Nato prioriterade militära uppgifter som inte behöver ha något med eget nationellt försvar att göra, utsätts för press att göra vissa investeringar i krigsmateriel som tjänar en övergripande Nato-strategi eller en dominerande stormakts intressen, och tubbas till att delta i utländska interventioner där det kan bli svårt att stå emot när man vill få en klapp på axeln i utbyte mot skydd av de som styr och ställer?
Frågeställningen tangeras vagt på ett ställe i det finska förslaget, där man anger att det bör ”bedömas om ett Natomedlemskap begränsar Finlands faktiska verksamhetsmöjligheter”, men det blir inget av den konkreta prövningen utan det hela mynnar bara ut i ett allmänt upprepande av att ”självständiga stater samarbetar utan att överföra behörigheter till ett överstatligt organ” och det allmänt hållna att som en del ”av samarbetet begränsar medlemsstaterna sin verksamhet så att de beaktar sitt medlemskap i Nato och utövar sin utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik med utgångspunkt i att de är medlemmar i Nato.”
Det ligger i sakens natur att den finska regeringen i ett beslutsunderlag som ska ligga till grund för den finska riksdagens godkännande av ett medlemskap i Nato framställer saken som tämligen enkel och okomplicerad. Enklast blir ju då att – precis som i Sverige – bara hålla sig till det formella.
Slutsatsen i förslaget att anslutningen till Nato inte begränsar ”Finlands faktiska verksamhetsmöjligheter på ett sätt som skulle kunna betraktas som en med hänsyn till Finlands suveränitet betydande överföring av behörighet” är möjligen förenlig med en viss tolkning av den finska grundlagen, men verkligheten kommer att bli en annan. Realiteterna handlar om brutalare saker. Det har redan den svenska och finska anslutningsprocessen genom ”dialogen” med Turkiet visat. Och detta är nog bara början. Ett formellt självbestämmande kommer att kvarstå, men i praktiken kommer trycket på att utöva det på ett visst Nato-konformt sätt, som inte alls behöver överensstämma med det egna nationella intresset, att vara hårt.
Några kortfattade noteringar i övrigt om förslaget:
Den finska riksdagens godkännande av anslutningen till Nato krävs. Enligt den finska regeringen ska det räcka med enkel majoritet. Det är möjligt att det finska grundlagsutskottet kan ha synpunkter på den frågan.
När det gäller kärnvapen på Finlands territorium så förbjuder finsk lag införande av kärnladdningar till Finland. Den finska regeringen konstaterar att denna lagstiftning inte hindrar anslutning till Nato. Detta är naturligtvis korrekt, men lagen måste ändras om Nato skulle få för sig att placera ut kärnvapen vid finska gränsen mot Ryssland och Finland av något pressande skäl skulle se sig tvunget att finna sig i det.
Värnpliktiga, inklusive reservister, kan i princip inte tvingas till att delta i internationellt bistånd eller annan internationell verksamhet. Motsvarande regler gäller i Sverige. Ska värnpliktiga rekryteras för att delta i Nato-operationer utomlands, erfordras eget samtycke. Om detta som ett moment i Nato-medlemskapet skulle läggas om, måste den finska lagstiftningen ändras.
I Natos försvarsplanering är godkännandet av prestationsmålen det enda undantaget från att Natos medlemsstater fattar beslut genom konsensus. Vid prövningen av prestationsmålen kan den berörda staten inte ensam hindra godkännandet av sina egna anvisade prestationsmål eller sin egen landspecifika bedömning. Men som man understryker i förslaget ska prestationsmålen de facto genomföras och tilldelas resurser på nationell nivå. Varje medlemsstat behåller alltså sin nationella beslutanderätt i förfarandet, och prestationsmålen i försvarsplaneringsprocessen är inte juridiskt bindande. Att förfarandet sätter en utomordentligt stark press på en mindre stat, torde dock inte kunna betvivlas.
När det gäller tolkningen av artikel 5 i Nato-fördraget anges det i förslaget, att utgångspunkten skrivningen om väpnat angrepp i enlighet med artikel 51 i FN-stadgan, till vilken det också hänvisas i artikel 5. Bestämmelsen i FN-stadgan förutsätter särskilt allvarligt bruk av våld mot en annan stat. Detta har en avsevärd praktisk betydelse eftersom endast ett sådant väpnat angrepp utlöser rätten till självförsvar. Internationella domstolen har konstaterat att exempelvis små gränsskärmytslingar inte nödvändigtvis överstiger tröskeln för en angreppshandling och inte berättigar till självförsvar. Den definition av angreppshandling som godkändes av FN:s generalförsamling 1974 och som ingår i resolution 3314 (XXIX) innehåller en förteckning över gärningar som kan betraktas som en angreppshandling. Sådana är bland annat en invasion eller attack med väpnade styrkor mot en annan stats territorium, bombardemang av en annan stats territorium, blockad av en annan stats hamnar eller kust eller en attack mot en annan stats väpnade styrkor.
Dessa adekvata skrivningar sliras emellertid till i ett efterföljande stycke: ”Efter terrorangreppen mot USA den 11 september 2001 har det ansetts att också angrepp som utförs av icke-statliga aktörer åtminstone i vissa exceptionella fall kan betraktas som ett sådant väpnat angrepp som berättigar den stat som utsatts för angreppet till självförsvar. Också FN:s säkerhetsråd hänvisade till staternas självförsvarsrätt i de resolutioner som rådet antog med anledning av terrorangreppen. Det kollektiva försvaret enligt artikel 5 i nordatlantiska fördraget har hittills aktiverats en enda gång, nämligen efter terrorattangreppen mot Förenta staterna den 11 september 2001. I de politiska beslutshandlingarna från Natos toppmöten konstateras det att artikel 5 också kan åberopas som svar på ett allvarligt cyberangrepp eller hybridkrigföring. Aktiveringen av artikeln grundar sig i alla lägen alltid på Nordatlantiska rådets fallspecifika bedömning av situationen och på det beslut som medlemsstaternas fattar genom konsensus i Nordatlantiska rådet.” Dessa funderingar om självförsvarsrättens utvidgning har inte stöd i folkrätten (Boken Lagen mot krig- om FN-stadgans våldsförbud och aggressionskrigen. Finns nu för nedladdning – BEVARA ALLIANSFRIHETEN).
Finland har i sitt utkast till proposition gjort läxan bättre än Sverige gjort i sitt motsvarande dokument (se nedan). Kvar står dock att man i likhet med Sverige lägger tyngdpunkten på formaliteterna, samtidigt som man begränsar sig till att teckna en förhoppningsfull och ytlig bild av trygghet i Natos välkomnande famn.
Många strider är att vänta om de eftersträvade medlemskapen kommer på plats för endera eller båda länderna. Kommer dessa två stater att låta sig driva i riktning mot att bli vasallstater (av närmast dansk modell) eller finna sig i att bli stater under ytterligare förstärkt tryck i Nato från en dominerande hegemonisk kraft som USA? Eller kvarstå som stater som visserligen står under pressande inflytande från stormakter, men bevarar en väsentlig kärna av sitt faktiska självbestämmande? En medborgerlig svensk respektive finsk opinion som är för eget självbestämmande och egen värnkraft kommer inte att stå utan uppgifter!
Läs mer:
Utkastet till den finska propositionen om ett Nato-medlemskap kan laddas ner här:
Utlåtande – Utlåtande.fi (lausuntopalvelu.fi)
Ds 2022:24 Sveriges medlemskap i Nato (regeringen.se)
Ds 2022:24 Sveriges medlemskap i Nato (regeringen.se)Viktiga remissvar på promemorian Sveriges medlemskap i Nato – BEVARA ALLIANSFRIHETEN