Vi börjar närma oss FN-dagen, den 24 oktober, dagen då FN-stadgan trädde i kraft för snart 75 år sedan. Förenta nationerna är en organisation som det ständigt står strid om och som angrips från alla möjliga håll. Ibland direkt illasinnat, ibland bara ogenomtänkt eller av rent oförstånd. Men FN har ett gediget stöd från en helt överväldigande majoritet av världens stater. De inser att utan FN, med sina fel och brister, vore de helt utlämnade till stormaktspolitikens ständiga kollisioner, som lätt drar in vilket land som helst i sitt garn. Och i dagens stormaktspolitik, med flera motverkande block, fungerar FN alltjämt som en spänningsdämpande institution som öppnar för diplomati.
Sverige tillhör kretsen av stater som backar upp FN. Men det är bara att konstatera att den svenska hållningen numera svajar. Sverige deltar och har deltagit i folkrättsstridiga insatser i Irak, Syrien, Afghanistan och Libyen. Därigenom medverkar vi till att rubba förtroendet för FN; en organisation vars grundläggande fundament är att i enlighet med folkrätten upprätthålla internationell fred och säkerhet. Och Sverige gör uppenbarligen dessa insatser för att ställa sig in hos stormakter, särskilt USA; stormakter som ytterst bara styrs av det egna intresset och lätt överger en ”allierad” stat.
Ett återkommande krav bland FN:s kritiker och ”reformivrare” är att den vetorätt som de permanenta medlemmarna i Säkerhetsrådet har bör avskaffas. Ofta kombineras detta med att Generalförsamlingens makt ska utvidgas på säkerhetsrådets bekostnad. Denna linje är i bästa fall av det ogenomtänkta, naiva slaget. FN är en världsomfattande fredsorganisation. Den ska aldrig kunna bli ett redskap för att driva igenom kollektiva majoritetsbeslut att utöva våld i konflikter där stormakter direkt eller indirekt är inblandade och där andra stater till följd av sådana beslut skulle riskera att dras in. FN ska inte kunna utnyttjas för att legitimera krig till stöd för en stormakt mot en annan; krig som lätt tenderar att sprida sig. Det vore förödande. Om krav på sådana reformer vann allmänt stöd, skulle FN snart bryta samman. Men risken är sannolikt liten. Stormakterna skulle aldrig gå med på sådana ”reformer” (från USA:s sida har man en gång testat en genväg, ”Uniting for Peace” under Koreakriget, men under mycket speciella förutsättningar, ytterst insnävat och utan varje prejudikatverkan).
När Sverige efter noggrant övervägande bestämde sig för att ansöka om medlemskap i FN var sådana här överväganden i högsta grad aktuella. Vi har belyst detta på den här sajten i två inlägg: om Östen Undén och vetot och om regeringens program för Sveriges medlemskap i FNs säkerhetsråd, och även här på sajten. Dessa bedömningar står sig. FN-stadgan vilar klokt nog på realpolitisk grund. Den är tydlig där föregångaren, stadgan för Nationernas förbund, var något oklar och klibbig. Fäderna var ju vapenbröderna Roosevelt, Churchill och Stalin, som gjorde upp när de hade besegrat den Hitlertyska imperialismen och när de krigströtta folken i världen krävde verkliga framsteg. FN-stadgan utgör en under dåvarande maktförhållanden realistisk, klok och balanserande kompromiss. Fäderna anade naturligtvis att nya, skarpa motsättningarna lurade runt hörnet. Men denna realistiska bakgrund förklarar varför FN-stadgan visat sig vara så bärkraftig och uthållig; en grundval inte minst för mindre stater att hålla fast vid när man ska ta ställning, försvara sig och orientera sig i en ibland kaotisk omvärld. Utan FN-stadgan går det över huvud taget inte att bedöma hur stormaktspolitiken inverkar på och slår mot till exempel Syriens territoriella integritet och självbestämmande.
Särskilt mellanstora och mindre stater har all anledning att värna hårt om FN. Utan FN, och de grundläggande principerna i dess stadga om relationerna mellan staterna, står vi oss slätt. Alternativet är anarki, kaos och ett helt mörkt och okontrollerbart utrymme för intervention och brutalt och hämningslöst våld.
Finlands president, Sauli Niinistö, talade för en tid sedan inför FN:s generalförsamlingen. Han framhöll att för att FN ska kunna nå sin fulla potential ”krävs det att vi alla bär ansvar för att minska förtroendeunderskottet.”
Ja. Men det underskottet genereras ju ständigt av stormakterna! Dessa makter driver sina intressen hårt och skapar sådana underskott. I deras arsenal ingår att så långt det bara går utnyttja en fredsbevarande organisation som FN för egna intressen. Organisationen utsätts för permanent stormaktstryck och taktiskt, elakartat spel. När det passar försöker man splittra FN och försvaga respekten för dess stadga.
Organisationens grundval, som den entydigt formuleras i ingressen till dess stadga, är att rädda mänskligheten undan krig. Detta konkretiseras sedan i själva stadgan genom det strikta förbudet mot aggression som kombineras med förbudet mot intervention i andra staters interna angelägenheter. Dessa grundläggande principer bryts, ifrågasätts och förvrängs inte bara taktiskt när stormakterna bedömer det vara tjänligt. Och de skyller utan skrupler ifrån sig på FN och dess organ när det passar dem.
Men FN är alltjämt en i högsta grad central, fredsbevarande organisation. Dess fredsbevarande grundval bör stödjas i alla lägen. Det kan väl finnas anledning till kritiska synpunkter och idealistiska spekulationer om ett FN i en värld utan stormakter, men världen ser ut som den ser ut och utan FN är mellanstora och små stater prisgivna. Det är i och för sig inte orimligt att diskutera om inte ytterligare stater bör ingå i Säkerhetsrådet, men detta är för närvarande av helt underordnad betydelse. Befogad kritik mot FN kan även riktas mot organisationen för att den tagit på sig en agenda som tycks sakna gränser och där fokus på det helt grundläggande, världens fred, riskerar att skymmas. Den kritiken är riktig, men även den är under nuvarande förhållanden av underordnad betydelse.
Att vara FN:s generalsekreterare, är ingen lätt uppgift. Generalsekreteraren är faktiskt omgiven av mer eller mindre fientliga krafter, men även av krafter som vill honom väl.
Den egyptiske diplomaten Boutros Boutros-Ghali (1922–2016) var FN:s sjätte generalsekreterare under åren 1992–1996. Enligt stadgad praxis skulle hans uppdrag ha förlängts med ytterligare en period. Hans mandat förlängdes dock inte på grund av USA:s obstinata motstånd. USA lade in sitt veto mot Boutros Boutros-Ghali i Säkerhetsrådet, där samtliga övriga medlemsstater var för en förlängning (14 av15), det vill säga även övriga vetostater. President Clinton satsade istället på den smidigare och följsammare Kofi Annan, som var en kandidat mer i USA:s smak. En av Boutros-Ghalis hätskaste motståndare var den krigiska Madeleine Albright, som gjorde allt vad hon kunde för att undergräva hans position.
En luttrad Boutros-Ghali ger bakgrunden i sina memoarer:
“It would be some time before I fully realized that the United States sees little need for diplomacy; power is enough. Only the weak rely on diplomacy. This is why the weak are so deeply concerned with the democratic principle of the sovereign equality of states, as a means of providing some small measure of equality for that which is not equal in fact. Coming from a developing country, I was trained extensively in international law and diplomacy and mistakenly assumed that the great powers, especially the United States, also trained their representatives in diplomacy and accepted the value of it. But the Roman Empire had no need for diplomacy. Nor does the United States. Diplomacy is perceived by an imperial power as a waste of time and prestige and a sign of weakness.”
Unvanquished: A U.S. –U.N. Saga, 1999
Richard Holbrooke, USA:s dåvarande FN-ambassadör (som blev en sorts rådgivare till den aggressiva Hillary Clinton men ganska snart därefter mer eller mindre avpolletterades från maktens korridorer), ger i en bok bakgrunden, nämligen Boutros-Ghalis kritik mot det folkrättsstridiga bombkriget i det forna Jugoslavien.
”The struggle over the U.N.’s role foreshadowed the American determination a year later to oppose Boutros-Ghali’s quest for a second term as Secretary-General. More than any other issue, it was his performance on Bosnia that made us feel he did not deserve a second term — just as Kofi Annan’s strength on the bombing in August had already made him the private favorite of many American officials. Although the American campaign against Boutros-Ghali, in which all our key allies opposed us, was long and difficult – especially for Albright, who bore heavy and unjust criticism for her role – the decision was correct, and may well have saved America’s role in the United Nations.”
To End a War, 1999
Ja, USA drev igenom sin vilja. Men fjorton stater av femton gick emot. Sådant noteras i världssamfundet och glöms inte i första taget. Det antecknas och kan under hand forma ett allt tydligare mönster att dra slutsatser av.
Den smidigare Kofi Annan kom istället. Han berättar emellertid i sin bok, Interventions (2012), hur han behandlades av Madeleine Albright. Hon ansåg sig kunna dra upp en ”red line” för hans agerande, och ultimativt frågade hon honom om han verkligen var beredd att företa vissa resor han planerade som USA inte sanktionerade. Annan må ha varit svagare och medgörligare, men han var inte svagare än att han gick emot USA:s folkrättsstridiga angreppskrig mot Irak. Detta bidrog till USA:s permanenta isolering i den frågan.
Boutros-Ghali’s omdöme i Unvanquished står sig. Den svaghet han refererar till har onekligen bekräftats. Men stormaktspolitik av detta slag är nog inte särskilt uthållig. Den tenderar att leda till isolering och splittring. Allierade blir tveksamma, distanserar sig.
Mot allt detta har vi att konsekvent hävda FN-stadgans våldsförbud och förbudet mot intervention.
USA har under en lång period varit den värste interventionisten och aggressorn: Jugoslavien, Afghanistan, Irak, Libyen och Syrien. Och hoten mot Iran och Venezuela. Det svagare Ryssland bryter mot FN-stadgan, men landets framfart har varit mer begränsad och mindre våldsam: Georgien, Krim och ”fullmaktskriget” i Ukraina.
Stormaktspolitik av det här slaget är ofta kortsiktig och ganska illa tänkt sett i ett längre perspektiv. Den sår många gånger split internt och har ofta relativt svagt stöd i hemmaopinioner och även hos stater som vill se sig som förbundna. Den får allierade stater att tveka och till och med dra sig tillbaka för att avvakta och överväga alternativen. Den leder till allmän skepsis, misstro och viss isolering. Det är en politik som blir allt naknare och allt svårare att försvara. De graverande brotten mot folkrätten blir allt tydligare. Och när det gäller militär aggression har denna våldsinriktade linje på det hela taget och under lång tid inte haft några nämnvärda framgångar; det handlar snarare om upptrappade hot, långvariga framgångslösa krig och reträtter.
FN ska koncentrera sig på att få bukt med sådan aggression, oavsett vem som är aggressor. FN-stadgan är därvidlag en utmärkt plattform.