Regeringen beslutade den 12 november 2015 direktiv (dir. 2015:111) för en utredning som ska analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att Sverige kan agera militärt gemensamt med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Direktiven har redovisats på alliansfriheten.se inlägg
Frågeställningarna är centrala. De har direkt bäring på Sveriges säkerhetspolitiska hållning. Den tillsatta utredningen har rättsliga utgångspunkter och ska belysa vad som är möjligt inom regeringsformens ramar. Den kommer att analysera olika handlingsalternativ som kan stå till buds i allvarliga lägen, konsekvenserna av sådana vägval, och vad grundlagen medger eller inte medger. Vilka säkerhetspolitiska signaler sänder tillsättandet av en sådan utredning ut till omvärlden?
Som bakgrund hänvisas det i direktiven på numera typiskt sätt till den ytterst aparta, klibbiga men på det hela taget oförbindande ensidiga svenska solidaritetsförklaringen (som i tydlighetens namn bör upphävas) och till att Sverige ska kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd.
Fokus i direktiven ligger på ett fördjupat nordiskt samarbete. Men det är samarbetet med Finland som lyfts fram som det centrala, särskilt mot bakgrund av ländernas likartade säkerhetspolitiska utgångspunkter. Det är en klok prioritering.
I direktiven görs en viktig gränsdragning: ”Inom försvarsområdet finns det, utifrån ett svenskt perspektiv, inga andra principiella begränsningar än att samarbetet inte innebär ömsesidiga försvarsförpliktelser.” Den militära alliansfriheten är alltså grunden.
Enligt regeringen bör försvarssamarbetet mellan Finland och Sverige utvecklas till att omfatta ”operativ planering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier”. Som exempel på detta nämns att hävda respektive lands territoriella integritet och att utöva rätten till självförsvar enligt artikel 51 i Förenta nationernas stadga.
Regeringen klargör samtidigt att sådan planering bör vara ett ”komplement till, men skild från, respektive lands nationella planering”. Samarbetet innebär alltså ”en möjlighet till gemensamt agerande, men inte några utfästelser”.
Att Sverige planerar för olika handlingsalternativ för den händelse att landet skulle komma att ställas inför ett väpnat angrepp är ansvarsfull småstatspolitik. Mot en sådan framförhållning bör inga principiella betänkligheter föreligga. Den fråga som måste ställas är emellertid hur ett samarbete av detta slag påverkar trovärdigheten i vår militära alliansfrihet, som ju ytterst syftar till att Sverige inte ska dras in i ett stormaktskrig, utan i ett sådant läge kunna inta en neutral ställning. Så länge samarbetet avser ett alliansfritt Finland, och inte går för långt, bör det inte vara till nackdel. Det är en sak att en möjlighet till gemensamt agerande föreligger, och i viss mån är förberedd, utan att för den skull hindra svensk neutralitet i händelse av krig mellan andra stater. Det är en annan sak huruvida Sverige verkligen bör gå in i en militär allians med Finland. Ett så allvarligt steg skulle onekligen påkalla en bred och fördjupad diskussion, och en grundlig belysning av många svårbedömda strategiska faktorer. Att pröva nackdelar och fördelar med ett nära och intensivt samarbete mellan två alliansfria stater som Sverige och Finland är dock något helt annat än att argumentera för att gå med i det av stormakter dominerade Nato.
Uppdraget till utredningen
Vilka bestämmelser i regeringsformen utpekas i direktiven vara av primärt intresse för den tillsatta utredningen? I första hand handlar det om vissa bestämmelser i kapitel 15 som har rubriken ”Krig och krigsfara”.
I direktiven nämns först 15 kap. 13 § som har rubriken ”Rikets försvar”. Första stycket ger regeringen rätt att sätta in Försvarsmakten i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Och enligt andra stycket ges regeringen rätt att uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Ett sådant stående uppdrag har regeringen lämnat till Försvarsmakten genom IKFN-förordningen, som bland annat reglerar hur försvaret får ingripa med vapenmakt mot kränkningar.
Det är alldeles tydligt att nämnda bestämmelser bara handlar om försvaret av det egna territoriet mot angrepp och kränkningar. Författningstexten klargör att det är regeringen som av uppenbara skäl måste ha avgörandet i sin hand i dessa fall. I direktiven redovisas inte explicit varför man refererar till dessa bestämmelser, som ju inte tangerar militära samarbeten. Bestämmelserna ger inte något utrymme för att regeringen skulle sätta in Försvarsmakten för att gemensamt med Finland möta ett väpnat angrepp mot Finland. Och bestämmelserna behandlar inte ett läge där regeringen skulle sätta in Försvarsmakten för att gemensamt med Finland möta ett väpnat angrepp mot Sverige.
I direktiven nämns vidare 15 kap. 16 § som har rubriken ”Insättande av väpnade styrkor”. Enligt bestämmelsen får regeringen sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av riksdagen. Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller att riksdagen medger det i ett särskilt fall.
Det kan noteras att besluten om att sätta in väpnade styrkor i Afghanistan och Libyen de facto har fattats av riksdagen.
Inte heller när det gäller denna bestämmelse får man någon tydlig vink i direktiven om vad regeringen är ute efter. Huvudregeln i dessa fall är att det är riksdagen som har avgörandet i sin hand (ad hoc). Men regeringen har rätt att ta beslutet i vissa fall. Ett fall är att det föreligger en av riksdagen godkänd internationell förpliktelse. Detta avser skyldigheten enligt FN-stadgan att på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilt avtal ställa väpnade styrkor till förfogande för upprätthållande av internationell fred och säkerhet (något sådant avtal har dock aldrig kommit till stånd). Det är den innebörd bestämmelsen getts, och såvitt jag känner till har det inte hävdats att den ska ges en vidare innebörd. Det andra fallet är att det föreligger en lag som anger förutsättningarna. Det föreligger två sådana lagar, enligt vilka beslutanderätten i vissa fall har delegerats till regeringen. Enligt lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands får regeringen på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Och enligt lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet får regeringen också sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. I ett betänkande (SOU 2015:1) har det föreslagits att regeringens mandat enligt den senare lagen, som bland annat omfattar övningsverksamhet tillsammans med Nato, ska utvidgas kraftigt (se alliansfriheten.se 23/2 2015).
Av vad som redovisats ovan framgår att regeringsformen 15 kap. 16 § inte allmänt sett torde lägga hinder i vägen för att riksdagen fattar beslut i ett särskilt fall att sätta in styrkor ur Försvarsmakten för att gemensamt med Finland möta ett konkret väpnat angrepp mot Finland. Regeringen har för närvarande inte rätt att göra det. Ett sådant riksdagsbeslut skulle dock av flera skäl vara ytterst tvivelaktigt rättsligt sett. Den ledande principen enligt regeringsformen är ju att regeringen ska kunna förfoga över landets försvarskrafter för att möta ett väpnat angrepp mot riket. Riksdagen bör inte genom långtgående beslut kunna underminera möjligheterna att fullgöra denna helt centrala uppgift. Därtill kommer andra grundläggande frågor som till exempel under vilket befäl en sådan styrka skulle stå.
I direktiven tar man även upp kapitel 10 i regeringsformen som har rubriken ”Internationella förhållanden”. Det konstateras i direktiven att i Försvarsmaktens uppgifter ingår förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Detta är av betydelse för frågan om möjligheterna att överföra sådana uppgifter på annan. Av 10 kap. 8 § framgår att förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen får överlåtas till en annan stat genom beslut av riksdagen. Men om myndighetsutövning ingår krävs enligt andra stycket riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Det anges inte uttryckligen i direktiven vilka förvaltningsuppgifter det skulle vara fråga om. Avser man till exempel att det svenska och finska försvaret gemensamt skulle bevaka gränser och hindra kränkningar, och i samband därmed etablera en arbetsfördelning som skulle innebära att vissa uppgifter överlåts till den andra staten, et vice versa?
Regeringsformen bygger i princip på att konstitutionell kompetens bara får överlåtas om det framgår av grundlagens bestämmelser. Det gäller överlåtelse till inhemska, utländska och mellanfolkliga organ. Regeringsformen utgår från att förvaltningen ska skötas av svenska organ. Det krävs grundlagsstöd för överföring av sådana funktioner. Gäller det triviala uppgifter utan nämnvärd betydelse för Sveriges suveränitet anses detta kunna ske utan krav på kvalificerad majoritet. Den särskilda beslutsordning som föreskrivs i andra stycket är reserverad för överlåtelse av uppgifter som på ett mer ingripande sätt påverkar svenska intressen och ur suveränitetssynpunkt är känsliga. Utrymmet för att ”outsourca” försvarsmaktens uppgifter torde vara litet.
Avslutning
Det finns anledning att följa den tillsatta utredningen som ska vara klar senast den 30 september 2016. Även om det framgår av direktiven att fokus ska ligga på det nordiska försvarssamarbetet, och i synnerhet på det med Finland, följer av utredningens uppdrag att analysen kommer att ha vidare implikationer än så. De frågeställningar som tas upp i direktiven har direkt bäring på till exempel tillämpningen av det ”Samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd” (Ds 2015:39) som riksdagen ska ta ställning till under våren 2016.