Vi återpublicerar här en artikel från 28 februari 2020.
***
Vilka skyldigheter åligger en värnpliktig? Inte kan väl värnpliktiga tvingas att delta i en svensk väpnad styrka för militära insatser i utlandet? Nej, så är inte fallet.
Jag vet inte helt säkert om motsatsen antyds i ett regeringsförslag den 6 februari 2020 om förutsättningarna och ramarna för operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland. Förslaget, som redovisats här på sajten, ligger hos Lagrådet för yttrande. Det handlar bland annat om att riksdagen ska ge regeringen lagenlig rätt att fatta beslut om att sätta in väpnade styrkor till stöd för att hindra kränkningar av Finlands territorium. I förslaget nämns det i förbifarten, utan närmare förklaring, vilka som kan ingå i sådana väpnade styrkor:
”En väpnad styrka består typiskt sett av personal och utrustning från Sveriges försvarsmakt, dvs. myndigheten Försvarsmakten. Begreppet innebär inte någon begränsning till någon särskild personalkategori inom Försvarsmakten och omfattar t.ex. såväl anställd personal som värnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna på att utgöra en väpnad styrka.”
Jag är inte säker på om försvarsminister Peter Hultqvist, som står bakom förslaget, har uppmärksammat denna öppna formulering. Om han gjort det utan att reagera, blir man benägen att ge upp hoppet om honom som vän av en genuin värnplikt. Ingen tvekan får faktiskt råda om att värnpliktiga i alla lägen ska försvara det egna territoriet och inget annat. Om man är inne på att bryta med denna värnpliktens grund, tar man ett ytterst farligt steg i fel riktning.
Men spörsmålet är i bästa fall något mer tvetydigt. Förslaget handlar om under vilka förutsättningar regeringen enligt bemyndigande av riksdagen genom en särskild lag får besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor i Finland för vissa begränsade ändamål. Det reglerar inte vad värnpliktiga i det sammanhanget kan tvingas till. Det är faktiskt en annan fråga. Men detta skulle ju ha klargjorts i förslaget. Otydligheten skapar farhågor för att man faktiskt avser att rubba värnpliktens kärna, som är försvaret av det egna landet.
Peter Hultqvist röstade förnuftigt nog i riksdagen emot, när den borgerliga regeringen med Reinfeldt, Borg, Bildt och Björklund i spetsen kvaddade den allmänna värnplikten 2009. Men Hultqvist har sedan som försvarsminister inte drivit frågan om att återställa den allmänna värnplikten, trots det breda folkliga stöd den har. Istället har han drivit fram en inskränkt och förvrängd hybrid, som är oförenlig med värnpliktens grundprincip, nämligen att utgöra en allmän medborgerlig plikt. Denna hybrid innebär att man handplockar ett fåtal ur en årsklass. Detta ger inte den kvantitet (och kvantitet är i detta sammanhang också kvalitet), bredd, förmåga, förankring och det folkliga stöd, som behövs för att säkra ett allsidigt och effektivt försvar av Sveriges territorium i dess helhet.
Om värnpliktiga i framtiden skulle kunna tvingas att ingå i väpnade styrkor, som gör militära insatser i till exempel Finland, undermineras förutsättningarna för att återställa den allmänna värnplikten, vars grund inte kan vara någon annan än viljan att försvara det egna landet. Ett sådant steg skulle antagligen också leda till försämrad rekrytering till den hybrid-värnplikt vi för närvarande har. Vem vill ingå i utlandsstyrkor, som skickas ut på lösa boliner och äventyrligheter under ovisst kommando och förutsättningar som man inte har någon möjlighet att överblicka? Många anställda i Försvarsmakten sade upp sig, eller sades upp, när det blev en skyldighet för de kontraktsanställda att delta i utländska expeditionskårer.
Politiskt sett vore ett sådant experimenterande med värnplikten, om det nu är avsikten, ytterligare ett riskfyllt och ytterst skadligt laborerande med Sveriges svaga värnkraft.
Men vad gäller rättsligt i den aktuella frågan? Finns det något lagligt stöd för att tvinga värnpliktiga att ingå i en väpnad styrka för militära operationer i utlandet?
Totalförsvarsplikt är i detta sammanhang det övergripande och vägledande begreppet. Det innefattar värnplikt, som utgör totalförsvarets kärna. Värnplikt är en medborgerlig skyldighet, men den regleras inte i regeringsformen (RF). De långtgående inskränkningar i medborgerliga fri- och rättigheter, som värnplikt innebär, är i och för sig fullt förenliga med RF (om detsamma gäller dagens hybrid-värnplikt tål möjligen att diskuteras). Inskränkningarna regleras genom lagen om totalförsvarsplikt. Eftersom den lagen är ett undantag från fri- och rättigheterna enligt RF, ska den tolkas restriktivt. Att tvinga svenska värnpliktiga att rycka ut i militära expeditioner i utlandet, har inget lagstöd.
Värnplikten regleras alltså i lagen om totalförsvarsplikt. Att det är försvaret av Sverige som är grunden för värnplikten framgår av 1 kap. 3 a §. Där anges det att en totalförsvarspliktig är skyldig att genomgå mönstring och att fullgöra värnplikt ”endast” om regeringen ”med hänsyn till att det behövs för Sveriges försvarsberedskap” har beslutat om det. Värnplikt ska således inte fullgöras för att stärka andra länders försvarsberedskap (och när det gäller Finland så sköter finnarna detta bäst själva). Enligt 1 kap. 5 § gäller att värnplikten ”ska fullgöras hos Försvarsmakten”, som är en svensk myndighet. Den ska alltså inte fullgöras hos en utländsk militär inrättning. Av 3 kap. 2 § framgår det att för värnplikt ska det antal pliktiga skrivas in ”som i krig behövs i Försvarsmakten” eller för ”Försvarsmaktens fredstida beredskap”. När det gäller ”internationellt militärt samarbete” klargörs det i lagen (5 kap. 3 §) att endast utbildning relaterad till sådant internationellt samarbete kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning ”under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper som krigsuppgiften kräver”. Och krigsuppgiften kan inte vara någon annan än att försvara det egna landet.
Inriktningen i lagen om totalförsvar är tydlig. Där finns ingen som helst antydan om att värnpliktiga pliktmässigt ska kunna sändas ut för militära operationer i utlandet.
Mig veterligt har så ej heller skett. Sverige har tillhandahållit utlandsstyrkor, men dessa har då rekryterats på frivillig basis.
I förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt anger regeringen (prop. 1994/95:6, s. 93) följande grund för värnpliktigas åligganden:
”Vidare är han inte skyldig att delta i operationer som inte syftar till att försvara landet. Det innebär bl.a. att det saknas laglig möjlighet att kommendera värnpliktiga att delta i förband som på begäran eller inbjudan av FN eller annan internationell organisation skickas till ett annat land för fredsbevarande uppgifter eller övning”.
Denna grundläggande hållning bekräftas av ett flertal statliga utredningar.
I betänkandet Totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63) konstateras:
” Lagen om totalförsvarsplikt innefattar ingen skyldighet att tjänstgöra inom Försvarsmaktens utlandsstyrka. De soldater som tjänstgör i utlandsstyrkan gör detta på frivillig grund.”
Det sagda vinner vidare stöd i betänkandet Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning (SOU 2014:73), där det noteras:
”Regeringen konstaterade vidare att många hot mot Sveriges säkerhet är av sådant slag att de effektivast möts genom insatser utanför Sveriges gränser. Då lagen om totalförsvarsplikt inte är tillämplig på insatser internationellt innebär det att förband där soldaterna är uttagna med plikt inte kan användas för internationella insatser.”
Såvitt jag vet har detta inte ändrats. Rättsläget framstår som klart.
En som utan rättslig analys, men desto mer av opportun politisk känslighet, sökt vränga till detta är miljöpartisten Annika Nordgren Christensen. Hon fick av någon anledning i uppdrag att utreda vad hon kallar en En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63), men inte är det. Det hela är så klent att det förbigås här.
Ytterligare en lag ska för fullständighetens skull nämnas, nämligen lagen om totalförsvar och höjd beredskap (1992:1403), som kompletterar lagen om totalförsvarsplikt. I den förra lagen definieras begreppet ”totalförsvar” enligt följande:
”Totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig.”
Totalförsvar handlar således om det egna landets försvarsförmåga. Att delta i andra staters militära verksamhet, är något annat.
I RF finns de grundläggande reglerna om användningen av svenska väpnade styrkor. Här anges vilket statsorgan, regeringen eller riksdagen, som bestämmer om hur sådana styrkor får disponeras. Regleringen skiljer sig åt beroende på om det handlar om försvaret av Sverige, då begränsningarna är måttfulla (överensstämmelse med internationell rätt), eller om det är fråga om att skicka svensk väpnad styrka utomlands, då regleringen är striktare.
Jag går nedan som en bakgrund igenom de relevanta bestämmelserna i RF. Det är dock på sin plats att åter påpeka att det är en sak vad behörigt statsorgan, det vill säga regering eller riksdag, får besluta om, och en helt annan sak vad värnpliktiga är skyldiga att fullgöra i sådana sammanhang. Den senare frågeställningen, som följer av totalförsvarsplikten, har jag redan behandlat.
Regeringen får sätta in Försvarsmakten för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige (RF 15 kap. 13 § första stycket). Vid sådant angrepp ligger avgörandet i regeringens hand. Denna ordning är genomtänkt och riktig. Något beslut av riksdagen erfordras inte. Men bestämmelsen gäller bara försvaret av Sverige. Den lämnar alltså inget utrymme för regeringen att sätta in Försvarsmakten för att möta ett angrepp mot en annan stat, till exempel Finland.
Att sätta in ”svenska väpnade styrkor” utomlands regleras också i RF (15 kap. 16 §). Regleringen har två grundläggande aspekter. Den ena är att riksdagens godkännande alltid krävs, vilket är centralt och genomtänkt med tanke på riskerna. Utrymmet för äventyrligheter bör begränsas så långt det bara går. Den andra är att förutsättningarna för riksdagens godkännande ska vara tydliga. Riksdagen kan lämna sitt medgivande genom en godkänd internationell överenskommelse (någon sådan föreligger inte), genom en lag som anger förutsättningarna (två sådana begränsade lagar föreligger för närvarande och regeringen föreslår ytterligare en som redan nämnts ovan beträffande samarbetet med Finland) samt genom ad hoc-beslut i konkreta fall (en rad sådana miserabla beslut har tyvärr fattats, bland annat avseende Afghanistan, Irak och Libyen).
När det gäller särskilda lagar har riksdagen bemyndigat regeringen att fatta beslut om sändande av väpnad styrka dels för tjänstgöring utomlands (lag 2003:169), dels för utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete (lag 1994:588). Den förstnämnda lagen innebär att regeringen på begäran av Förenta nationerna eller Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa får ställa en väpnad styrka om högst tretusen personer till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Den sistnämnda lagen handlar bara om utbildning.
Vad som redovisats ovan innebär att för att regeringen ska få besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att bistå Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium, krävs det i dagsläget att riksdagen fattar beslut om att medge det i det särskilda fallet. Riksdagen skulle dock i lag kunna bemyndiga regeringen att fatta sådana beslut. Det är ett förslag till sådan lag som regeringen nu skickat till Lagrådet. Men förslaget omfattar ingen ändring av värnplikten enligt lagen om totalförsvar. Värnpliktiga är inte skyldiga att delta i sådana äventyrligheter, även om regeringen skulle få förslaget på plats.
För att summera. Uppgiften är att återställa den allmänna värnplikten, med effektivt beväpnade och väl utbildade soldater, som förmår försvara landets territorium i dess helhet. För den politiken finns det starkt stöd. Det handlar om att försvara Sverige. Att vårt land värnas genom expeditionskårer eller andra militära utryckningar i utlandet, är nonsens. Varje ansats till att värnpliktiga ska tvingas delta i sådana insatser ska bara avvisas.