Inför Sveriges anslutning till EU tilldrog sig frågan om den fortsatta tillämpningen av offentlighetsprincipen stor uppmärksamhet. Sverige var då ganska ensamt om att låta envar få tillgång till allmänna handlingar hos myndigheter. De stater som redan tillhörde EU såg framför sig hur handlingar som de själva höll hemliga skulle bli offentliga ifall de hamnade hos svenska myndigheter. Sverige avgav en ensidig förklaring av innebörden att offentlighetsprincipen tillhörde vårt konstitutionella arv. EU:s medlemsstater svarade att man förutsatte att Sverige som medlem i unionen skulle följa gemenskapsrätten även i detta avseende.
Sverige ingår inte i någon försvarsallians. Däremot samarbetar Sverige sedan länge med andra stater kring både militära och andra frågor, även sådana som rör fred och säkerhet i den egna regionen och i andra delar av världen. Inom ramen för fredsbevarande och fredsframtvingande operationer medverkar svensk trupp i krigshandlingar.
Spioneribestämmelsen i brottsbalken (BrB) 19:5 straffbelägger att någon i syfte att gå en främmande makt tillhanda tar viss angiven befattning med (”anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer”) en uppgift om ett visst sakförhållande. Uppgiften om detta sakförhållande ska vara sådan att det kan medföra men för Sveriges säkerhet, om uppgiften kommer till den främmande maktens kännedom. Paragrafen exemplifierar att uppgiften kan röra ”försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut”. Uppgiften behöver inte vara hemlig enligt sekretesslagen (OSL). Även att publicera motsvarande uppgifter i ett grundlagsskyddat medium, såsom en tryckt skrift, kan vara brottsligt som spioneri enligt tryckfrihetsförordningen (TF). Också den som har lämnat uppgiften till exempelvis en tidning för publicering, meddelaren, kan berövas sitt meddelarskydd och straffas i ett sådant fall.
Åtskilliga uppgifter som rör Sveriges medverkan i fredsframtvingande operationer utomlands kan vara sådana att spioneriansvar skulle kunna komma i fråga. Det avgörande är ju om Sveriges säkerhet kan ta skada (”men”), ifall uppgiften kommer till en främmande makts kännedom. Detsamma kan säkert gälla andra uppgifter som rör Sveriges säkerhetspolitiska samarbete med andra stater och internationella organisationer, såsom FN, EU, Nato och OSSE.
Men det allra mesta av informationen kring Sveriges samarbete med andra stater, vare sig det handlar om säkerhetspolitiska frågor eller någonting annat, är inte av det slaget att Sveriges säkerhet skadas av att informationen läcker ut. Spioneri kan det alltså inte bli tal om i sådana fall. Det betyder dock inte att det alla gånger är straffritt att hantera sådan information hur som helst. Statsanställda personer kan vara bundna av tystnadsplikt. Om uppgifterna finns i en handling som är hemlig enligt OSL, är det förbjudet för innehavaren att lämna ut handlingen till obehöriga personer.
Det är således inte en lucka i lagen som regeringen vill täppa till, när man under tio års tid har arbetat på att som ett nytt brott i 19 kapitlet BrB införa en bestämmelse om så kallat utlandsspioneri. Redan i ett utredningsbetänkande 2012 (SOU 2012:95) kom ett sådant förslag. Detta tog framför allt sikte på att skydda ”internationell militär insats som Sverige deltar i”. Förslaget skulle kunna tillämpas också i det fall gärningsmannen handlade för att gå en främmande ”sammanslutning”, inte en främmande stat således, tillhanda. Vad man hade i åtanke är sådant som ”talibaner”, IS eller ”rebeller”. Utredningen ville att bestämmelsen också skulle föras in i TF:s brottskatalog samt att den skulle omintetgöra meddelarskyddet för en visselblåsare eller någon annan som hade lämnat uppgiften till ett massmedium för publicering. Mediesverige svarade samfällt och negativt på förslaget. Regeringen Reinfeldt ville kanske inte göra sig osams med medierna ett år före valet och lade därför förslaget på is.
Tillsatt av regeringen Löfven återkom en utredning 2017 (SOU 2017:70) till frågan. Och nu hade det som skulle skyddas med bestämmelsen om utlandsspioneri utvidgats till att omfatta ”Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation”. Kunde befattningen med uppgiften medföra ”allvarligt men” för detta förhållande, så kunde straffansvar för utlandsspioneri komma ifråga, under förutsättning att gärningsmannen handlade i syfte att gå ”främmande makt eller sammanslutning tillhanda”. Visserligen hade man i förslaget till lagtext lagt till att det skulle krävas att den aktuella uppgiften är ”hemlig”. Men enligt utredningen är ”hemlig” inte detsamma som ”sekretessbelagd” enligt sekretesslagen (OSL). I övervägandena noterar utredningen att hemliga uppgifter kan finnas även utanför svensk myndighetsutövning, att någon formell sekretessprövning enligt OSL många gånger inte kan göras, och att hemliga uppgifter även kan finnas i privata verksamheter. Av motiven till bestämmelsen framgår således att kriteriet inte på något sätt begränsar det straffbara området. ”Hemlig” i det här sammanhanget kan betyda lite vad som helst.
Också 2017 föreslås att utlandsspioneri ska föras in i TF:s brottskatalog och sätta skyddet för den, som har lämnat uppgiften till en tidning för publicering, meddelaren, ur spel.
Det här betänkandet gick ut på remiss som vanligt under hösten 2017. Svaren skulle lämnas senast den 12 februari 2018. Remissutfallet var blandat. Svaren från massmedierna liksom från Myndigheten för press, radio och TV var genomgående negativa. Men mycket kritiska synpunkter framfördes även av JK och Lunds universitet. Från flera domstolar och statliga myndigheter i övrigt var svaren positiva och kritiken, i den mån den förekom, inte djupgående.
Sedan måste något ha hänt som hejdade den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. Om inte regeringen hade tagit sådant intryck av de negativa remissvaren att man bestämt sig för att avblåsa hela projektet, skulle man ha väntat sig en lagrådsremiss och en proposition under 2018 eller 2019. Men i stället avvaktade man ända till april 2021 med att sända ut ett utkast till lagrådsremiss. Utkastet har nu skickats på remiss till i stort sett samma myndigheter och organisationer som yttrade sig över betänkandet 2017. Svar har begärts till den 7 juni 2021.
Vilka nyheter bjuder då detta utkast till lagrådsremiss i jämförelse med de tidigare remitterade förslagen? Inte särskilt många. Sammanfattningsvis följande:
1) Både i spioneriparagrafen och i förslaget till bestämmelse om utlandsspioneri har formuleringen ”en främmande makt eller sammanslutning” justerats till ”en främmande makt eller liknande sammanslutning”. Den förbjudna mottagaren av uppgifter beskrivs på samma sätt i bestämmelsen i BrB 19:7 om obehörig befattning med hemlig uppgift. För att dömas för detta sistnämnda brott krävs inte att gärningsmannen har till syfte att gå den främmande makten eller den liknande sammanslutningen tillhanda. Genom tillägget av ordet ”liknande” anser regeringen att man begränsar kriminaliseringen till att gälla enbart sådana sammanslutningar som ”liknar” stater, såsom till exempel ”terroristorganisationer med statsliknande kontroll”.
2) När det gäller de intressen som de föreslagna bestämmelserna ska skydda – 2012 gällde det ”internationell militär insats som Sverige deltar i”; 2017 ”Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation” – görs ett tillägg. I utkastet formuleras skyddsintresset som ”Sveriges förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation, om uppgiften förekommer inom ramen för ett samarbete med en annan stat eller i en mellanfolklig organisation i vilken Sverige är medlem”. De kursiverade orden är nyheten i utkastet till lagrådsremiss i det här avseendet. Regeringen anser att tillägget klargör att det främst kan handla om civila och militära freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE men att även militära övningar, rättsliga samarbeten, polissamarbeten och underrättelsesamarbeten ska kunna skyddas genom bestämmelsen.
3) Det görs ett undantag för försvarlighet i de föreslagna bestämmelserna om utlandsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och om vårdslöshet med hemlig uppgift. Undantaget lyder: ”Det ska inte dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.” I motiveringen nämner utkastet till lagrådsremiss den särskilda betydelse som det kan ha ”om gärningen har haft ett journalistiskt eller opinionsbildande syfte. Det bör också kunna beaktas om intentionen annars varit att avslöja övergrepp mot enskilda eller andra oegentligheter, såsom missförhållanden eller brott i olika typer av verksamheter. Även andra skäl bör kunna innebära att det finns ett tydligt allmänintresse av att uppgiften röjs. Exempelvis bör det kunna beaktas om gärningen har varit motiverad av vetenskapliga skäl.”
4) En bestämmelse om ”röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete” föreslås också. Bestämmelsen tar sikte på en person som för Sveriges räkning deltar i ett internationellt samarbete eller tjänstgör i en mellanfolklig organisation. Här krävs inte att röjandet kan medföra ”allvarligt men”. Det räcker att röjandet ”kan störa Sveriges förhållande till någon annan stat eller mellanfolklig organisation” (min kursiv). Också här kan undantag göras om gärningen är försvarlig.
Från tidigare versioner av förslagen till kriminalisering av utlandsspioneri kvarstår att utlandsspioneri föreslås bli tryckfrihetsbrott. Obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift är redan tryckfrihetsbrott, men nu tillförs dessa bestämmelser att de ska tillämpas också då de hanterade uppgifterna är av sådan art som gäller i fråga om utlandsspioneri. Utkastet till lagrådsremiss övertar också förslaget att utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri ska omintetgöra skyddet för den som har lämnat uppgift för publicering. Grov obehörig befattning med hemlig uppgift är redan enligt gällande rätt ett brott som berövar meddelaren skydd. Nu föreslås att detta ska gälla också då den hemliga uppgiften är av sådant slag som kan medföra ansvar för utlandsspioneri.
Det för informationsfriheten och yttrandefriheten mest bekymmersamma i hela projektet är, enligt min bedömning, den kvarstående oklarheten om vad som ska förstås med ”hemlig uppgift”. Det är inte konstigt att Sveriges under mer än 250 år oavbrutna tillämpning av offentlighetsprincipen kan skapa konfliktytor i samarbetet med stater och mellanfolkliga organisationer, där principen är okänd eller först nyligen har vunnit insteg.
Spioneriparagrafen ställer inte upp kriteriet att den hanterade uppgiften ska vara ”hemlig”. Eftersom det som ska skyddas av bestämmelsen är ”Sveriges säkerhet”, är den ändå tillräckligt klar. Men om det är något så på samma gång vittomfattande och svårgripbart att skydda som ”Sveriges förhållande till” andra stater och mellanfolkliga organisationer, så blir gränserna så otydliga att man måste fråga sig om det är värt att uppoffra den relativa klarhet om informationsfrihetens omfattning som vi vant oss vid. Vi vill ju inte att svenskar i internationellt arbete ska bli till varje pris beroende av att hålla koleriska diplomater och militärer med ovissa lojaliteter och andra företrädare för främmande stater och organisationer på gott humör.
Man tänker på en person med så sällsynt moralisk resning som den svenske FN-tjänstemannen Anders Kompass. Han stod pall, trots att han avskedades från sin befattning på grund av att han hade larmat om allvarliga missförhållanden i en FN-styrka i Afrika. Sådana personer växer inte på träd. Sverige måste räkna med att bemanna sina poster i internationella organisationer med mer ordinärt utrustade personer. Om de bestämmelser som föreslås i utkastet till lagrådsremiss genomförs, riskerar dessa tjänstemän inte bara avsked och annat obehag från sina överordnade, om de gör sin moraliska plikt att larma om missförhållanden. De skulle också riskera att dra på sig misstanke om ”röjande av hemlig uppgift i internationellt samarbete” för att de härigenom har ”stört” Sveriges förhållande till en mellanfolklig organisation. Jag tror inte att alla i ett sådant läge vågar lita på att en svensk domstol skulle anse att deras handlande var ”försvarligt”.