På sajten Strategem (8/12 2021) framgår att Vladimir Putins främsta målsättning är att Ukraina inte ska bli medlem i Nato. Samtidigt är sannolikheten för detta lika med noll. Flera centrala Nato-stater vill inte ha Ukraina som medlem. Inte heller president Biden verkar så förtjust i tanken.
Historieprofessorn M. E. Sarotte har just givit en bakrundsbeskrivning i boken Not One Inch . America, Russia, and the Making of Post– Cold War Stalemate (Yale University Press 2021).
Den 15 december 1991 anlände USA:s utrikesminister James Baker till Moskva, mitt i ett inrikespolitiskt kaos, som slutade med att Boris Jeltsin tog makten och tillsammans med ledare för Vitryssland och Ukraina såg till att Sovjetunionen upplöstes.
Baker hade månaden innan frågat en av Michail Gorbatjovs rådgivare om önskan hos flera sovjetrepubliker om att bli självständiga riskerade föra med sig blodspillan. Baker var rädd för det. Vad gällde Ukraina var rådgivaren, Alexander Yakovlev, skeptisk och påpekade att det fanns 12 miljoner ryssar i Ukraina, med många blandade äktenskap, så vilken typ av krig kunde det då bli? Baker svarade: “Ett normalt krig”.
Baker var även orolig över vad som kunde hända med Sovjetunionens 30.000 kärnvapen vid en upplösning av unionen.
Bakers reste alltså till Moskva i december 1991 för att utröna vad Jeltsin hade för planer med just kärnvapnen. Men till Bakers förvåning var Jeltsin samarbetsvillig. Och snart arbetade dessa herrar i tandem för att säkerställa att endast Ryssland skulle framgent ärva de befintliga kärnvapnen.
President Bill Clinton fortsatte samarbetet med Jeltsin (”Boris och Bill”), varefter kärnvapnen i Vitryssland, Kazakstan och Ukraina antingen förstördes eller överfördes till Ryssland.
Efter Rysslands konflikter med Georgien och Ukraina är nu relationerna mellan USA och Ryssland närmast bottenfrusna, även om en öppning kan skönjas i december 2021.
Mary Elise Sarotte frågar sig nu hur det kunde gå så illa. Och det är framför allt ett politiskt ställningstagande i Washington som hon lyfter fram, vilket kom att bli betungande för den unga, fragila ryska demokratin, nämligen Washingtons expansion av Nato.
Enligt Sarotte var det oklokt att USA inte tog någon hänsyn till geopolitiska realiteter. Ju närmare Nato flyttade sin infrastruktur – utländska baser, trupper och framför allt kärnvapen – mot Moskva, desto högre blev den politiska kostnaden för den nya samarbetsrelationen med Ryssland. Något vissa amerikanska politiker förstod, men de blev överkörda.
2014 motiverade Putin ockupationen av Krim som ett svar på Natos
”utplacering av militär infrastruktur vid våra gränser”.
Vad hade gått fel?
Norge hade beslutat om förbud mot dels stationering av utländska baser eller utplacering av utländska styrkor på sitt territorium i fredstid dels kärnvapen på land eller i hamnar. Allt detta gjordes för att hålla friktioner med Moskva hanterbara. Det tillvägagångssättet kunde enligt Sarotte ha varit en modell för central- och östeuropeiska stater och Baltikum.
Vissa beslutsfattare förstod denna dynamik och stödde skapandet av ett nytt ramverk, Partnership for Peace (PfP). Organisationen lanserades 1994 för att tillåta icke-Nato- och post–sovjetstater att ansluta sig Men amerikansk hybris, kombinerad med tragiska beslut av Jeltsin – framför allt våldsanvändning mot sina fiender i Moskva 1993 och i Tjetjenien 1994 – gav ammunition till dem som hävdade att Washington inte behövde beakta ryska intressen.
I mitten av 1990-talet hade ”inte en tum” – en fras som ursprungligen var avsedd att signalera att Natos jurisdiktion inte skulle flytta en tum österut – fått motsatt innebörd: att inget territorium bör vara förbjudet för utvidgning av fullvärdigt Nato-medlemskap. Det borde inte finnas några bindande begränsningar för infrastruktur av något slag. Och detta hände precis när Jeltsin höll på att ge efter för sjukdom och Putin steg i graderna.
Men USA:s ledare framhärdade, trots att de visste, som Bruce Talbott, vice utrikesministern, uttryckte det i ett internt amerikanskt memorandum om alliansens roll i Bosnien, att ”de stora barnen i Moskva […] hade kapacitet att göra skada””
Den 24 november 1989, bara två veckor efter Berlinmurens oväntade fall, insåg president Bush den äldre att stora förändringar skulle inträffa. När demonstranter störtade den ena regeringen efter den andra i Central- och Östeuropa, föreföll det klart för honom att nya ledare i den regionen skulle överge Warszawapakten, den ofrivilliga militära alliansen med Sovjetunionen.
Enligt amerikanska dokument frågade Bush den brittiska premiärministern Margaret Thatcher: ”Tänk om de östeuropeiska länderna vill lämna Warszawapakten.” Thatcher svarade dock att hon ville behålla den. Enligt brittiska uppgifter såg hon pakten som ett ”fikonlöv för Gorbatjov” mitt i förödmjukelsen av den sovjetiska kollapsen. Hon avrådde också Bush från att offentligt gå ut med att stödja självständighet för de baltiska republikerna, eftersom det inte var dags att ifrågasätta europeiska gränser.
Bush var dock inte övertygad. Väst kunde inte tillåta länder att stanna i pakten mot deras vilja. Han föredrog att lösa problemet genom att driva Nato bortom den gamla kalla krigets linjer.
Den västtyska utrikesministern, Hans-Dietrich Genscher, föreslog ett annat alternativ: kombinera Nato och Warszawapakten till en ”sammansmältning av gemensam, kollektiv säkerhet”, inom vilken de två allianserna ”båda slutligen skulle kunna upplösas””
Tidigare dissidenter i Centraleuropa gick ännu längre och antydde det mest långtgående alternativet: deras regions fullständiga demilitarisering.
Alla dessa alternativ var inget för Bush, som absolut inte ville att Nato skulle skingras eller att USA:s ledande roll i europeisk säkerhet skulle upphöra. Men 1990 hade Gorbatjov fortfarande en hävstångseffekt att förlita sig på. Tack vare den sovjetiska segern över nazisterna i andra världskriget hade Moskva hundratusentals trupper i Östtyskland och laglig rätt att behålla dem där. Tyskland kunde inte återförenas utan Gorbatjovs tillstånd. Och den sovjetiska ledaren hade även den allmänna opinionen med sig.
Som det kalla krigets frontlinje hade ett delat Tyskland den högsta koncentrationen av kärnvapen per kvadratkilometer någonstans på planeten. Vapnen i Västtyskland hade installerats för att avskräcka en sovjetisk invasion, med tanke på hur svårt det skulle ha varit för Natos konventionella styrkor att ensamma stoppa en massiv framryckning. Hade avskräckningen misslyckats, skulle användningen av missilerna ha gjort Europas hjärta obeboeligt – ett skrämmande perspektiv för tyskarna, som hade mer att förlora än sina Nato-allierade.
Om Gorbatjov hade bett tyskarna att byta ut dessa kärnvapen mot ett sovjetiskt godkännande av tysk återförening, skulle de flesta gärna ha tackat ja till ett sådant förslag. Ännu bättre för Moskva: 1990 var ett valår i Västtyskland. Kanslern, Helmut Kohl, var särskilt inställd på väljarnas känslor om återförening och kärnkraftsfrågan. Som Bakers medhjälpare Robert Zoellick uttryckte det då: om Kohl beslutade sig för att signalera en villighet att betala Moskvas pris, vad det nu var, före valet, och ””tyskarna arbetar för att enas med sovjeterna”, skulle Nato ”dumpas”” Denna verklighet gav Moskva förmågan att underminera den etablerade ordningen för transatlantiska förbindelser.
Det förekom spekulativa diskussioner mellan det amerikanska utrikesdepartementet och västtyskarna den 2 februari 1990, om hur man bäst skulle gå vidare i detta känsliga ögonblick och vad Nato skulle kunna göra bortom det kalla krigets linje, som att ”utvidga sin territoriella täckning till Östeuropa”. Genscher tog upp denna idé i negativ bemärkelse, vilket innebar att han var säker på att Moskva inte skulle tillåta återförening om inte sådan expansion uttryckligen uteslöts. Men Bush och hans nationella säkerhetsråd trodde sig kunna finjustera hur Nato skulle kunna röra sig österut, nämligen genom att begränsa vad som kunde hända på östtyskt territorium. Även om de inte använde termen, följde man ”den skandinaviska”, närmare bestämt den norska, strategin.
Men en vecka senare överskred Baker sina befogenheter genom att erbjuda Gorbatjov en hypotetisk uppgörelse som ett eko av Genschers tänkande, inte Bushs: Tänk om Gorbatjov tillät återföreningen och Washington gick med på ””att Natos jurisdiktion inte skulle förskjutas en tum österut från sin nuvarande position”?
Baker var dock snart tvungen att släppa denna formulering, efter att ha insett att den var oförenlig med Bushs preferenser. Inom ett par veckor måste Baker medge att hans användning av termen ”Natos jurisdiktion” skapade viss förvirring och ”antagligen borde undvikas i framtiden”. Det var ett tecken på att Nato trots allt skulle flytta österut, med en speciell status för östra Tyskland, som i slutändan skulle bli Europas enda garanterade kärnvapenfria zon.
Genom detta drag för att begränsa Natos infrastruktur i östra Tyskland, och genom att spela på Moskvas ekonomiska svaghet, flyttade Bush Gorbatjovs uppmärksamhet bort från avlägsnandet av kärnvapen i det västra territoriet och öppnade upp för en tysk återförening genom ekonomiska incitament. möjliggöra en tysk återförening genom ekonomiska incitament. I utbyte mot miljarder tyska mark i olika former av stöd tillät den sovjetiska ledaren att Tysklands östra regioner kom att inkluderas i det tyska Natomedlemskapet, vilket innebar att alliansen expanderade över det gamla kalla krigets frontlinje.
Den 11 oktober 1991 kunde Bush till och med ägna sig åt spekulationer om ett mer ambitiöst mål. Han frågade Manfred Wörner, Natos dåvarande generalsekreterare, om alliansens ansträngningar att upprätta en förbindelseorganisation för central- och östeuropeiska stater också kan ”inkludera Baltikum”. Wörner var tydlig, och Bush sade inte emot honom. ”Ja”, sade Wörner, ”om Baltikum ansöker bör de välkomnas.”.
I december 1991 var Sovjetunionen borta. Snart skulle Bush också vara borta, sedan han förlorade mot Clinton i det amerikanska presidentvalet 1992. När den nya presidenten fick sitt team på plats, i mitten av 1993, försvagade redan hyperinflation och korruption utsikterna för demokrati i Ryssland. Ännu värre: Jeltsin fattade snart en rad tragiska beslut som begränsade landets förmåga att utvecklas till en fredlig, demokratisk granne till de nya staterna vid dess gränser.
I oktober 1993, i sammandrabbning med antireformextremister i parlamentet, besköt Jeltsins stridsvagnar parlamentsbyggnaden. Striderna dödade uppskattningsvis 145 människor och skadade ytterligare 800. Trots, eller kanske på grund av, attacken gick det bra för ”extremisterna” i det efterföljande parlamentsvalet, den 12 december 1993. Det parti som fick flest röster var Rysslands liberala demokratiska parti, som varken var liberalt eller demokratiskt, utan ”mer fascistiskt”, som historikern Sergej Radtjenko har uttryckt det.
Ett tag spirande en vänskap mellan ”Bill och Boris”. De två ledarna utvecklade en unik relation. Clinton besökte Moskva fler gånger än någon amerikansk president gjort.
Men Clinton ville också ge svar på krav från central- och östeuropeiska länder som önskade gå med i Nato. I januari 1994 lanserade han en ny plan för europeisk säkerhet, en plan som syftade till att ge dessa länder ett Nato-medlemskap utan att reta upp Ryssland. Planen var PfP, en idé som till stor del skapades av general John Shalikashvili, USA:s polskfödde försvarschef. Den liknade den norska strategin.
PfP:s koppling till Nato-medlemskap lämnades avsiktligt vag, men tanken var att blivande Nato-medlemmar, genom militär-till-militär kontakter, utbildning och operationer, kunde påbörja vägen mot fullt medlemskap. Denna strategi erbjöd en kompromiss som var tillräckligt acceptabel för till exempel Polen, som ville ha fullt medlemskap och inte gillade tanken på att behöva tillbringa tid i väntrummet, men man förstod att man måste följa Washingtons ledning.
PfP hade också fördelen att inte omedelbart dra en gräns mellan stater med ”artikel 5-skydd” och stater utan. Istället kunde flera länder gå med i partnerskapet och sedan gå vidare i sin egen takt. Detta innebar att PfP kunde införliva postssovjetiska stater – inklusive Ukraina – även om de sannolikt inte skulle bli Nato-allierade. Som Clinton uttryckte det för den besökande tyska förbundskanslern Kohl den 31 januari 1994: ”Ukraina är grunden för hela idén.” Presidenten tillade att det skulle vara katastrofalt ”om Ukraina kollapsar, på grund av ryskt inflytande eller på grund av militanta nationalister i Ukraina”. Clinton fortsatte: ”En anledning till att alla de tidigare Warszawapaktstaterna var villiga att stödja PfP var för att de förstod att det kunde ge utrymme för Ukraina på ett sätt som Nato inte kunde”
”Genialiteten med PfP var att den balanserade dessa konkurrerande intressen och till och med öppnade dörren för Ryssland också, som så småningom skulle gå med i partnerskapet.”
Clinton noterade senare för Natos generalsekreterare Javier Solana att PfP ”har visat sig vara en större affär än vi hade förväntat oss – med fler länder och mer omfattande samarbete. Det har vuxit till något betydelsefullt i sin egen rätt.”
Motståndare till PfP inom Clinton-administrationen klagade på att genom att låta central- och östeuropeiska länder vänta på att få full artikel 5-garanti gav partnerskapet Moskva ett de facto veto över när, var och hur Nato kunde expandera. De argumenterade istället för att utvidga alliansen så snart som möjligt för nya ”demokratier”. Och i slutet av 1994 gav Jeltsin PfP- kritiker ammunition genom att godkänna vad han enligt uppgift trodde skulle vara en polisinsats med hög precision för att motverka separatister i Tjetjenien-regionen. Istället startade han vad som blev en brutal, utdragen och blodig konflikt.
Central- och östeuropeiska stater tog till sig denna blodsutgjutelse för att argumentera för att de kan stå näst på tur, om Washington och Nato inte skyddade dem. En ny term uppstod internt i Clinton-administrationen: ”neo-containment”” Sådant tänkande, tillsammans med de relationer som Polens president Lech Walesa och Tjeckiens president Vaclav Havel etablerade med Clinton, fick allt större inverkan på den amerikanske presidenten.
Det gjordes också inrikespolitiska påtryckningar. I det amerikanska mellanårsvalet i november 1994 vann det republikanska partiet senaten och representanthuset. Väljare hade ställt sig bakom Natos utvidgning som en del av republikanernas framgångsrika plattform ”kontraktet med Amerika”. Clinton ville vinna en andra mandatperiod 1996, och då republikanerna vunnit i mellanårsvalet, fick det honom att överge möjligheten att expandera Nato genom en individualiserad, gradvis process som involverade PfP. Han gick istället över till enstaka utvidgningar med fulla garantier från början. Som en återspegling av denna strategi utfärdade Nato en offentlig kommuniké i december 1994 där det uttryckligen stod: ”Vi förväntar oss och skulle välkomna Nato-utvidgningen som skulle nå demokratiska stater i öst.” Jeltsin, medveten om dessa ords betydelse, blev rasande.
Privat skickade USA:s utrikesdepartement till Nato en text som förklarade att ”säkerheten måste vara lika för alla allierade” och att ”det kommer inte att finnas några säkerhetsgarantier på andra nivåer”. Med detta marginaliserades PfP.
Clintons byte av ståndpunkt fick nästan hans försvarsminister William Perry att avgå. Enligt Perrys uppfattning hade framstegen med vapenkontroll i början av 1990-talet varit häpnadsväckande. En kärnvapensupermakt hade fallit sönder, och bara ett kärnvapenbestyckat land hade uppstått ur dess ruiner. Andra postsovjetiska efterträdarstater anslöt sig till fördraget om icke-spridning av kärnvapen. Inga vapen hade detonerat. Det kom nya överenskommelser om skyddsåtgärder och transparens kring antal och placering av stridsspetsar. Det här var frågor av existentiell betydelse, där USA och Ryssland hade gjort historiska framsteg, och nu förhindrade PfP:s motståndare denna positiva utveckling. En form av Nato-expansion som Moskva skulle tycka var mycket mer hotfull.
Perry skrev 2015: ”Försämringen började, tror jag, med den förtida Nato-expansionen”, och ”nackdelarna med ett tidigt Nato-medlemskap för östeuropeiska nationer var ännu värre än jag hade befarat”. Som en olycklig följd drog ryssarna omedelbart slutsatsen att PfP hade varit en fälla.
Betydelsen av Clintons ändrade politik skulle bli uppenbar med tiden. På sin första europeiska resa som president, i januari 1994, hade Clinton frågat Natos ledare: ”Varför skulle vi nu dra en ny linje genom Europa bara lite längre österut?” Det skulle lämna ett ”demokratiskt Ukraina” på fel sida. Partnerskapet var det bästa svaret. När PfP väl övergavs blev en ny skiljelinje oundviklig.
Efter att ha övergivit PfP:s metod att tillåta ett brett spektrum av stater att gå med på lösa villkor behövde Clinton-administrationen nu bestämma hur många stater som skulle läggas till som fullvärdiga Nato-medlemmar. Matematiken verkade enkel: ju fler stater, desto större skada på förbindelserna med Ryssland. Men den bedrägligt enkla beräkningen dolde en djupare komplikation. Med tanke på Moskvas känslighet skulle expansion till före detta sovjetrepubliker, såsom Baltikum och Ukraina, eller till länder med särskilda egenskaper, såsom baser som hyste utländska styrkor och kärnvapen, ge en mycket högre kostnad per tum.
Detta väckte två frågor: För att minska kostnaden per tum, borde utvidgningen undvika att gå längre än vad Moskva ansåg vara en känslig linje, nämligen den tidigare gränsen till Sovjetunionen? Och borde nya medlemmar ha några bindande restriktioner för vad som kan hända på deras territorium?
På båda frågorna var Clinton-teamets svar ett nej. Redan i juni 1995 hade Talbott sagt till baltiska ledare att de första länderna som gick med i Nato som nya medlemmar definitivt inte skulle bli de sista. I juni 1997 kunde han vara rakare. Clinton-administrationen ”kommer inte att betrakta processen med Natos utvidgning som avslutad eller framgångsrik om inte eller tills de baltiska staternas ambitioner har uppfyllts”. Detta kom senare att kallas ”Talbott-principen”.” Sättet för utvidgningen var fastställt: den skulle fortsätta utan hänsyn till kostnaden per tum – motsatsen till den norska strategin.
Konfrontationen mellan väst och Ryssland hade återigen blivit aktuell.
I april 1999, vid Natos 50-årsjubileumstoppmöte i Washington, välkomnade alliansen offentligt Estlands, Lettlands och Litauens (tillsammans med ytterligare sex länder) som medlemmar. Och utvidgningen av fullt medlemskap skulle inte stanna vid den tidigare sovjetiska gränsen.
Natos militära intervention i Kosovo i mars 1999 – som Ryssland häftigt motsatte sig – förvandlade detta 1999 till en brytpunkt för relationerna mellan USA och Ryssland. Moskvas beslut att eskalera den brutala striden i Tjetjenien senare samma år bidrog till känslan av att samarbetet efter kalla kriget höll på att kollapsa.
Bush talade om ett Europa fritt och i fred. Clinton proklamerade upprepade gånger sin önskan om att undvika att dra en gräns. Ändå bidrog båda till slut till att skapa en ny skiljelinje i Europa efter kalla kriget. Gorbatjov försökte rädda Sovjetunionen; Jeltsin strävade efter varaktig demokratisering av Ryssland. Ingen av dem lyckades.
I Foreign Affairs (november/december 2021) skriver Mary Elise Sarotte: ”Natos expansion var inte den enda källan till dessa problem. Men sättet för alliansens utvidgning bidrog till detta och fick stor genomslagskraft […] Washingtons fel var inte att utöka alliansen utan att göra det på ett sätt som maximerade friktionen med Moskva. Detta misstag berodde på att USA missbedömde både varaktigheten av samarbetsförbindelserna med Moskva och omfattningen av Putins vilja att skada dessa förbindelser. Allt-eller-inget-expansionsstrategin medförde också andra problem. Tidigare Warszawapaktsstater lyckades gå med i Nato (och så småningom Europeiska unionen), bara för att finna att medlemskap inte automatiskt garanterade deras demokratiska omvandlingar. Efterföljande forskning har visat att möjligheten att stegvis få medlemskap i internationella organisationer – den process som PfP erbjuder – sannolikt mer effektivt skulle ha befäst politiska och institutionella reformer. Även en lika stark anhängare av Natos utvidgning som Joe Biden, då en amerikansk senator, kände på 1990-talet att sättet som alliansen utvidgades skulle orsaka problem. Som han uttryckte det 1997: ’Att fortsätta med partnerskapet för fred, som visade sig vara mycket mer robust och mycket mer framgångsrikt än jag tror att någon trodde att det skulle vara från början, kan utan tvekan ha varit en bättre väg att gå.’”
Som torde framgå av min redovisning har författaren i grund och botten ett amerikanskt perspektiv på händelseutvecklingen. Det skadar emellertid inte att Putin och Biden nu börjat prata med varandra. Intressen står dock mot intressen. Det återstår att se om steg i rätt riktning för en stabilare och fredligare ordning är möjliga.