Rapporten Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7) publicerades den 13 maj. Bakom den står flertalet riksdagspartier, medan Vänsterpartiet och Miljöpartiet har reserverat sig.
Regeringen har sedan veckor tillbaka hänvisat till rapporten som skall utgöra ett objektivt underlag för Sveriges framtida säkerhetspolitik och speciellt frågan om Nato-medlemskap.
Rapporten gör inget direkt ställningstagande till Nato-medlemskap, men det är svårt att se den som annat än ett beställningsverk för att regeringen skall kunna politiskt motivera en ansökan.
Ödesmättad lägesbeskrivning
Inledningsvis slås fast vad som sedan kommer att prägla hela rapporten, nämligen det extraordinära läget och att vi inte kan undgå att dras in vid kris eller krig i värt närområde:
”Den ryska storskaliga aggressionen mot Ukraina, som inleddes den 24 februari, är av ett slag och omfång som Europa inte upplevt sedan andra världskriget.”
Redan här glider rapporten in på en linje som från början utesluter all diskussion om alternativ.
Påståendet om att Ukraina-kriget är unikt bortser från raden av militära interventioner under hela kalla kriget: Östtyskland och Ungern på 50-talet och Tjeckoslovakien 1968, hotet om intervention i Polen 1981.
Vidare målas en bild upp av att vi är hjälplösa och inte i stånd att försvara oss själva. Vid kris eller krig måste vi dras med – vi står utan val:
”Militärstrategiska och militärgeografiska faktorer innebär att Sverige oundvikligen skulle bli indraget i händelse av en militär konflikt i norra Europa.”
Här drar rapporten i väg med en analys som vi inte tidigare fått av vare sig den politiska ledningen eller Försvarsmakten. Det har hetat att risken är stor att vi dras in vid en konflikt men inte att det är ”oundvikligt”.
Denna obelagda tes leder fram till slutsatsen att vi måste liera oss med andra stater.
Den allians man har i åtanke är Nato. Andra försvarsöverenskommelser avfärdas:
”Det är inte politiskt, ekonomiskt eller militärstrategiskt realistiskt att utveckla bilaterala försvarsallianser, med ömsesidiga försvarsgarantier, utanför befintliga europeiska och euroatlantiska strukturer. Det är uppenbart att det saknas politisk vilja bland medlemsstaterna att utveckla ett kollektivt försvar inom EU.”
Rysslands hot
Invasionen av Ukraina beskrivs som det tydligaste exemplet på rysk aggression. Det är något som säkert de flesta kan instämma i. Ett annat exempel som tas upp är den ryska interventionen i Georgien.
Det saknas dock ett resonemang om huruvida dessa exempel med automatik gör att Ryssland också skulle vara ett direkt hot mot Sverige eller andra väststater. Många bedömare menar att en sådan koppling inte kan göras.
Rapporten tycks utöver dessa två exempel sakna tunga argument för en allmän rysk vilja till intervention.
Man tar upp Syrien som ytterligare belägg för rysk aggression, vilket är i högsta grad långsökt (Ryssland var i Syrien på inbjudan av regeringen i Damaskus för att bekämpa IS på liknande sätt som USA var Irak på inbjudan av Bagdad för att bekämpa IS).
”Den ryska ledningen har visat att den är beredd att använda militärt våld för att nå sina politiska mål i länder även längre bort från Ryssland, som exempelvis i Syrien”, heter det.
Hot i Sveriges närområde
Rapporten beskriver vad de flesta bedömare konstaterat sedan tio år tillbaka, nämligen att båda sidor – Ryssland och Väst – har trappat upp övningar och överflygningar i Östersjöområdet och därvid bidragit till att spänningen höjts. Det är knappast en objektiv beskrivning att ensidigt tilldela Ryssland all skuld för den ökade militära aktiviteten i vårt närområde:
”Över tid har den militära aktiviteten i Sveriges närområde ökat och Ryssland har stärkt sin militära förmåga i Arktis och längs landets västliga gräns.”
Vad gäller Arktis konstaterar man dock att där är det båda sidor som rustar och övar:
”Arktis militärstrategiska betydelse har ökat och Ryssland har successivt byggt upp sin militära förmåga i regionen. Här kapprustar USA och Ryssland sedan flera år tillbaka.”
Ett märkligt påstående är att Sverige verkat spänningsdämpande i Arktis:
”Sverige bidrar aktivt till en fredlig, stabil och hållbar utveckling med respekt för det folkrättsliga regelverket.”
Tyvärr är det inte sant. Sverige har istället genom deltagande med JAS-plan i de stora Nato-övningarna Trident Juncture, Arctic Challenge Exercise och Cold Response medverkat till spänningshöjningen i området.
Kollektiva försvarsgarantier
Rapporten slår fast vikten av säkerhetsgarantier (ibland kallas det försvarsgarantier i rapporten):
”Den främsta konsekvensen av ett eventuellt medlemskap i Nato är att Sverige skulle bli en del av Natos kollektiva säkerhet och omfattas av säkerhetsgarantier enligt det Nordatlantiska fördragets artikel 5.”
Vi skall inte bara få stöd utan också vara förpliktade att ge stöd – ” i enlighet med artikel 51 i FN-stadgan stödja allierade med de åtgärder som bedöms nödvändiga, inklusive militära”.
Ytligt sett är det en korrekt beskrivning. Men rapporten upplyser inte om det faktum att ett medlemskap i Nato inte omfattar några garantier för säkerhet. Ett eventuellt militärt stöd i ett kritiskt nödläge är helt beroende av vilka beslut respektive medlemsstat då fattar. I rapporten saknas helt en värdering av de risker som finns att medlemsstaterna – och då främst USA – i en kris eller krigssituation gör andra bedömningar utifrån sina egna nationella intressen och väljer att inte ingripa militärt (men kanske pumpa in krigsmateriel) utan istället prioritera militära insatser på annat håll. Inte heller värderar man riskerna med att denna artikel 5 gentemot en småstat som vår som utsätts för stormaktstryck kan utnyttjas för att dra oss in i krig som inte är våra.
I Norge har man fört en öppen debatt om just den risken eftersom landet idag förlorat mycket av sin egen försvarsförmåga och blivit nästan helt beroende av USA.
Rapporten utmönstrar andra möjligheter för Sverige att få försvarsgarantier från enskilda stater, EU eller andra.
Grundtanken är alltså att Sverige som en självklarhet måste ha försvarsgarantier. Det ges inget historiskt perspektiv som skulle kunna visa att vi under 200 år har klarat oss utan garantier och av eget intresse avvisat propåer om försvarsgarantier då dessa kan ge farliga bindningar.
Genom att slå fast att garantier är ett måste leds man fram till slutsatsen att endast Nato är lösningen – inga andra kan ge oss garantier.
Höjd tröskel eller ökad risk
Utan att problematisera påstås att vi blir säkrare med ett Nato-medlemskap:
”Ett svenskt Natomedlemskap skulle höja tröskeln för militära konflikter och därmed ge en konfliktavhållande effekt i norra Europa.”
Här ges inga alternativa lösningar för att skapa ett säkrare närområde.
Den linje Sverige har följt under hela efterkrigstiden har byggt på att vi genom vår alliansfrihet utgör en buffert mellan stormaktsblocken och därvid bidrar till att spänningarna minskar.
Denna grundsyn, att vi kan bidra till att minska spänningarna, existerar inte ens som en referens i rapporten.
Istället förmedlar rapporten en som det verkar oreflekterad tro på att militärallianser ger större trygghet. Det anges som huvudskälet till att vi skall gå ihop med Finland om Nato-medlemskap.
”Om både Sverige och Finland var medlemmar i Nato skulle samtliga nordiska och baltiska länder omfattas av kollektiva försvarsförpliktelser. Den osäkerhet som i nuläget råder kring hur ett gemensamt uppträdande skulle utformas i en säkerhetspolitisk kris eller vid ett väpnat angrepp skulle minska.”
Ett resonemang som saknas är om inte detta istället skulle kunna leda till att vi kan bli förstahandsmål.
Utan att det sägs i klartext blir slutsatsen av detta samgående mellan de baltiska och de nordiska staterna att Sveriges försvar skall användas för långtgående insatser som inte i första hand rör vårt eget land. Det handlar om hela Östersjöområdet och Nordkalotten:
”Östersjöregionen och Nordkalotten utgör en säkerhetspolitisk helhet och som medlemmar skulle Sverige och Finland fullt ut ingå i Natos försvarsplanering för området. Genom medlemskap i Nato skulle Sverige inte bara stärka sin egen säkerhet utan också bidra till likasinnade grannländers säkerhet.”
En lika naturlig slutsats är att detta vidsträckta och för stormakterna strategiskt viktiga område är en farlig potentiell konfliktzon där Sverige med ett Nato-medlemskap tydligen skall spela en viktig roll genom vårt försvar.
Det är att gå långt bort från den buffertpolitik vi fört under hela kalla kriget och innebär risker som vi knappast ens kan överblicka idag.
Sverige får sitta med och bestämma
Ett argument för Nato-medlemskap som rapporten för fram är att vi får sitta med och bestämma.
”Nato har en lednings- och planeringsstruktur med unik förmåga att leda stora och krävande militära operationer. Den integrerade kommandostrukturen gör att de allierade kan agera tillsammans med större effektivitet och snabbhet än vad som annars skulle vara fallet.”
Formellt är alla medlemsstater likvärdiga, men som alla vet är det USA som bestämmer, och det är alltid en amerikansk befälhavare som leder militära Nato-operationer – ett förhållande som borde tagits upp i rapporten.
Det finns knappast möjligheter för de små staterna att nämnvärt påverka besluten.
För Norge visades det under Libyen-kriget då man under ett Nato-möte för krigsoperationerna tvingades gå med på att, i strid med FN-mandatet, sätta in bombplan för att genomföra ett regimskifte.
I den norska granskningen efter kriget konstaterades att man som ett litet land inte kunde gå emot Nato-ledningen.
Det är den politiska realiteten, och det ändras inte av att Nato enligt sina stadgar skall fatta alla beslut i enhällighet.
Kärnvapen
Rapporten är tydlig med kopplingen mellan kärnvapen och Nato:
”Ett medlemskap i Nato omfattar även ett åtagande till organisationens kärnvapendoktrin och den strategiska avskräckningen. Samtidigt är Nato en konsensusorganisation där varje medlem har möjlighet att ta ställning till beslut om utplacering eller användning av kärnvapen på eget territorium såsom exempelvis Danmark, Litauen, Norge och Spanien har gjort.”
Men hur ska småstaterna kunna kontrollera detta?
I Norge konstaterade man att trots det egna förbudet mot kärnvapen på eget territorium gick det inte att få USA att erkänna förbudet.
Kan Sverige driva en aktiv politik för kärnvapennedrustning vid ett Nato-medlemskap? Ja, slår rapporten utan vidare fast:
”Oaktat ett Natomedlemskap skulle Sveriges engagemang för nedrustning kunna kvarstå; Sverige skulle kunna fortsatt framhålla alla skyldigheter inom icke-spridningsavtalet (NPT) inbegripet behovet av konkreta framsteg i riktning av ett fullständigt genomförande av artikel VI, med ett totalt avskaffande av kärnvapen som slutmål.”
Påståenden som är närmast chockerande vilseledande. Nato har i praktiken förbjudit sina medlemmar att skriva under FN:s kärnvapenförbud.
Som medlemsstat skulle vi enligt rapporten inte behöva medverka i planering för kärnvapenkrig, vilket inte heller stämmer.
”Nato äger inga kärnvapen. USA, Storbritannien och Frankrikes kärnvapen är nationella tillgångar. Nato har ingen rätt att planera eller nyttja dessa vapen. Kärnvapen är en förmåga som är under nationell kontroll, med nationella beslut och processer.”
Detta har föga med verkligheten att göra. Nato strävar efter att säkerställa alla medlemmarnas deltagande i den kollektiva försvarsplaneringen för kärnvapen även i fredstid, i form av lednings-, kontroll- och samrådsarrangemang. Bland annat genom Natos Nuclear Planning Group där medlemmarna permanent deltar i kärnvapenplanering och övningar. Medlemsstaterna blir på det sättet medverkande i kärnvapenplaneringen men har små om ens några möjligheter att påverka besluten.
Kostnader
Står vi utanför Nato kommer det att bli dyrt för oss, enligt rapporten.
”Sverige skulle därför behöva ha en starkare militär förmåga för att försvara sig och hävda sin territoriella integritet utanför Nato, vilket skulle kräva betydande investeringar och en över åren höjd försvarsbudget, utöver de 2 procent av BNP som redan har aviserats.”
Mot det påståendet kan ställas att vid ett medlemskap kommer vi att behöva ställa om mycket av vårt försvar. Ett Nato-anpassat försvar är ett insatsförsvar som skall kunna sättas in även långt utanför landets gränser. Det bygger på dyra vapensystem för flyg, missiler, ubåtar och örlogsfartyg. Det finns liten förståelse inom Nato för ett territorialförsvar med värnpliktiga som tidigare skisserats av regeringen.
Ett Nato-anpassat försvar är dyrt.
Norge har tvingats till köp av amerikanska F-35 plan för en totalkostnad av 270 miljarder norska konor och har inte kunnat sätta upp mer än en brigad till eget nationellt försvar.
Kan vi stå utanför
Rapporten landar i slutsatsen att det skulle vara mycket farligt för Sverige att stå utanför Nato om Finland går med.
”Finland är Sveriges närmaste säkerhets- och försvarspolitiska partner och vårt grannland. Om Finland valde att ansöka om medlemskap i Nato men inte Sverige skulle det få negativa konsekvenser för Sveriges säkerhetspolitiska läge. Sverige skulle bli det enda landet i Norden och Baltikum utanför Nato. Sverige skulle därför bli av särskilt militärstrategiskt intresse för Ryssland i händelse av en konflikt. Vår militära och säkerhetspolitiska sårbarhet och utsatthet skulle öka.”
Här tas för givet utan belägg att Ryssland skulle ha anledning att angripa Sverige om vi inte var medlem. Man förklarar inte varför Sverige plötsligt skulle bli av strategiskt intresse för Ryssland om vi står utanför.
Österrike och Schweiz är alliansfria och ligger omgärdade av Nato-stater utan att någon på allvar hävdat att detta gör dem mer sårbara för rysk aggression. Det kan vara precis tvärtom: att det minskar risken att dras med vid kris eller krig.
Ett beställningsverk
Rapporten kan inte ses som annat än ett beställningsverk då den redan inledningsvis drar upp förutsättningarna där eget nationellt territorialförsvar inte analyseras som alternativ.
Hela efterkrigstidens erfarenheter av alliansfrihet och Sverige som spänningsdämpande buffertstat är borta ur bilden.
Rysslands hot idag beskrivs som det farligaste och utan jämförelser under hela efterkrigstiden.
Sverige är chanslöst om vi inte lyckas få till säkerhetsgarantier trots att vi aldrig haft behov av sådana under 200 år.
Därmed behöver rapporten inte ange någon rekommendation om att Sverige skall gå med i Nato.
Det ger sig självt.
Två partier har gått emot slutsatserna i rapporten.
Vänsterpartiet är mycket kritiskt till hur processen kring analysen varit. Det menar att det gått för fort och att nödvändiga analyser inte genomförts. Svenska folket borde få säga sitt i en folkomröstning, och partiet förespråkar ett alliansfritt försvar där man söker samarbeten i Norden och Baltikum i första hand.
Rapporten är en partsinlaga och en pamflett för ett Nato-medlemskap, säger Håkan Svenneling, utrikespolitisk talesperson för Vänsterpartiet (Göteborgs-Posten 13/5).
Miljöpartiet instämmer i att säkerhetsläget i Sverige och Europa har försämrats dramatiskt men tycker inte att ansökan om medlemskap i Nato är rätt väg att gå.
Partiet menar att Nato fortfarande är en kärnvapenallians som gör att vi inte kan driva på för ett kärnvapenförbud och att vi inte kommer att ha samma självständiga röst i världen. (GP 13/5).