Regeringen har genom en remiss begärt att Lagrådet ska yttra sig om en ny lag och 21 ändringar av befintliga lagar som regeringen anser behöver komma på plats för att infoga DCA-avtalet med USA i en svensk rättslig miljö. Däremot har regeringen inte begärt att Lagrådet ska kommentera själva DCA-avtalet som sådant eller hur det ska tolkas enligt folkrättsliga principer eller hur det förhåller sig till Sveriges grundlag. Det är knappast några tecken på självförtroende.
Lagrådsremissen föregicks av att regeringen tillställde ett stort antal remissinstanser en promemoria om DCA-avtalet och de tilltänkta lagändringarna. Det föranledde en hel del oro om ökade risker, frågetecken och krav på klargöranden. Genom lagrådsremissen har oron inte skingrats, frågorna klarats ut eller erforderliga klargöranden kommit på plats.
Det mest exceptionella i DCA-avtalet är att det ger amerikanska militära styrkor fri tillgång till det svenska territoriet. Några tydliga spärrar är inte angivna. Enligt avtalet har luftfartyg, fartyg och fordon som används av amerikanska styrkor rätt att ”resa in i, resa ut från och röra sig fritt på svenskt territorium”. Svensk kontroll av sådan framfart kommer enligt avtalet inte i fråga ”utan Förenta staternas samtycke”.
Denna tillerkända rätt att röra sig ”fritt” över Sveriges territorium saknar närmast motstycke. Till vad kan den inte utnyttjas? För vilka operationer, transiteringar, baseringar och provokationer, som inte är förenliga med Sveriges nationella intressen, kan den inte användas? Några tydliga gränser är inte dragna. Den därtill tillerkända rätten till ”obehindrad” tillgång till 17 svenska baser bara kompletterar bilden av svensk eftergivenhet för USA:s rätt till egna dispositioner.
Den fria tillgången till svenskt territorium kräver enligt DCA-avtalet inte svenska tillstånd från tid till annan. Amerikanska militära styrkor har rätt att röra sig fritt över territoriet redan till följd av avtalet som sådant. Det utgör alltså ett övergripande tillstånd, ett bestående samtycke, som varar under åtminstone tio år och längre om avtalet inte sägs upp.
Dessa frågeställningar berördes i yttrandet från Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden), men bemöts inte konkret i lagrådsremissen, som i huvudsak upprepar departementspromemorians argumentation. Ett exempel på försök till språklig balanseringskonst är följande formulering i lagrådsremissen:
”Det är precis som tidigare Sverige som har rätt att avgöra om verksamhet får äga rum på svenskt territorium och en grundförutsättning för all amerikansk närvaro är att den sker med svenskt samtycke. Ett av avtalets syften är dock att frigöra samarbetet från betungande administrativa processer inför varje amerikansk närvaro i Sverige. Enskilda beslut ska därmed inte behöva fattas inför varje besök och aktivitet som sker inom ramen för avtalet.
DCA-avtalet är tillämpligt varje gång amerikanska styrkor befinner sig i Sverige. Det gäller även när närvaron inte är kopplad till aktiviteter vid de överenskomna anläggningarna och områdena som anges i bilagan till avtalet.”
Ja, det är naturligtvis Sverige som avgör vad amerikanska styrkor får göra på svenskt territorium. Men det handlar nu inte om det. Det handlar om vad Sverige genom DCA-avtalet har lämnat samtycke till. Genom avtalet har regeringen lämnat territoriet öppet för fritt amerikanskt tillträde. Det bekräftas också av citatet ovan. Enskilda beslut behövs alltså inte, utan avtalet ska ”frigöra” den amerikanska militära närvaron från svenska processer, och det gäller inte bara de 17 baserna utan landet i dess helhet.
Vad sedan gäller de 17 baser som amerikanska militära styrkor får tillgång till upprepas den tidigare argumentationen i lagrådsremissens text:
”Av central betydelse är bestämmelsen om att amerikanska styrkor, leverantörer och anhöriga ska ha obehindrat tillträde till dessa platser för en rad olika syften. Sverige och USA kommer att ha gemensam tillgång till samtliga platser, men USA kan ges ensam tillgång till en del av en sådan svensk anläggning eller ett område.”
Vad baserna får användas till framgår av en lång uppräkning som innefattar amerikanska operationer av de mest skiftande slag utan några tydliga begränsningar. Den plattform som tillgången till baserna öppnar för kan göra Sverige till ett transitland eller utgångspunkt för insatser, mer eller mindre offensiva, riktade mot Ryssland.
I remissen framhålls det rent allmänt:
”De i DCA-avtalet överenskomna anläggningarna och områdena medför eftersträvad geografisk spridning och flexibilitet för att stödja försvaret av Sverige och Nordeuropa.”
Någon analys görs inte av varför just dessa placeringar av baserna skulle vara optimala för att stödja försvaret av Sverige. Det ligger i farans riktning att de snarare rimmar med amerikansk militärpolitisk strategi med inriktning mot nordområdena.
Argumentationen i lagrådsremissen går inte att logiskt följa eller förstå:
”Avtalets militära betydelse kommer av att det underlättar amerikanskt militärt stöd till Sverige kopplat till operativa behov. Behoven finns i flera konfliktnivåer, dvs. från fred till väpnad konflikt, och har en geografisk spridning. Genom att tillgodose försvarsbehov i olika delar av riket och i olika strategiska riktningar blir DCA-avtalet en viktig grund för försvaret i norra Europa. Förteckningen över överenskomna anläggningar och områden medger flexibilitet utifrån ett föränderligt omvärldsläge med tillhörande operativa behov i ett kort till medellångt och långsiktigt perspektiv.
I linje med detta bör det som utgångspunkt vara upp till regeringen att besluta om eventuella förändringar av de överenskomna anläggningar och områden och överenskomma med USA om ändringar av bilagan i detta avseende.”
Det uppbenbara som inte framkommer här är att USA enligt DCA-avtalet inte gör några åtaganden att försvara Sverige eller bistå oss med stöd, militärt eller annat. Det lämnas helt öppet. Sverige involveras osökt i en amerikansk övergripande strategi som framstår som överordnad försvaret av vårt land.
Ett för svensk del synnerligen känsligt och belysande avsnitt, som utvecklas i lagrådsremissen, är det som handlar om STRIL:
”Det kan även bli fråga om att låta Nato eller en allierad stat utöva flygstridsledning på svenskt territorium. Det nu nämnda bedömer regeringen innebära överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som fordrar riksdagsbeslut (10 kap. 8 § första stycket regeringsformen). Det rör sig vidare enligt regeringens bedömning om överlåtelse av förvaltningsuppgifter som kan innefatta myndighetsutövning. I enlighet med 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen ska riksdagen i dessa fall därmed fatta beslut om överlåtelse i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Även beslutet om att godkänna DCA-avtalet ska därmed fattas i enlighet med vad som stadgas där.”
Det handlar här alltså om helt centrala uppgifter som gäller kärnan i det egna försvarets förmåga att värna Sverige. Lagrådsremissen utvecklar vad en överlåtelse av detta ansvar kan innebära när det gäller bland annat stridskontakt:
”Inom ramen för svensk militär luftfart bedriver Försvarsmakten s.k. flygstridslednings- och luftbevakningstjänst (STRIL). Huvuduppgiften för STRIL är att värna Sveriges territoriella integritet genom kontinuerlig radarövervakning och att genomföra flygstridsledning av flygförband. Medan sedvanlig flygtrafikledning innebär att separera flygtrafiken avser STRIL ledning av flyg till stridskontakt … Såväl inom ramen för det fördjupade försvarssamarbetet med USA som inom Nato kan det uppkomma behov för Nato eller stater som är medlemmar i Nato att kunna utföra flygstridsledningstjänst på svenskt territorium. I tjänsten ingår luftbevakning som är en förutsättning för genomförandet av STRIL. Om utländska militära flygstridskrafter eller Nato ska utöva flygstridsledning på svenskt territorium innebär detta en överlåtelse av förvaltningsuppgift.
Som angetts ovan får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts verksamhet i Sverige när stöd lämnas enligt lagen om operativt militärt stöd (14 kap. 5 § luftfartslagen). Med verksamhet avses i detta sammanhang hur luftfartyget förs i luften under och i anslutning till att stödet lämnas enligt lagen (jfr prop. 2019/20:110 s. 80).
Nuvarande regelverk ger således inte ett tydligt stöd för att låta Nato eller en stat som är medlem i Nato ansvara för STRIL på svenskt territorium. För att möjliggöra detta bör således regeringen bemyndigas att föreskriva om det. En utpekad myndighet bör för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgiften att utöva flygstridsledningstjänst till Nato eller den utländska staten. Med hänsyn till det ansvar Försvarsmakten har för STRIL är Försvarsmakten den myndighet som kan komma i fråga. En bestämmelse som möjliggör detta bör införas i luftfartslagen.
Innan Nato eller en utländsk stats myndighet faktiskt kan utöva flygstridsledningstjänst i svenskt luftrum behöver, såsom Luftfartsverket pekat på, ett antal praktiska frågor kopplade till bl.a. tillstånd och tillsyn för sådan verksamhet klarläggas, i förhållande till svenska nationella krav. Regeringen bedömer att sådana praktiska frågor bör kunna lösas ut på myndighetsnivå.”
Analysen är synnerligen ytlig med tanke på vad det handlar om. Att på svenskt territorium överlåta en så extremt känslig uppgift till främmande makt är oacceptabelt. En sådan överlåtelse kan lätt leda till att vi i ett krisläge blir till ett förstahandsmål, särskilt om den som här inte omges av svensk kontroll eller svenska spärrar.
Frågan om införsel av kärnvapen behandlas knapphändigt i lagrådsremissen som endast berör Strålsäkerhetsmyndighetens och Stockholms universitets yttranden:
”Strålsäkerhetsmyndigheten anser att frågan om huruvida atomdrivna fartyg på svenskt territorium ska anses omfattas av lagen (1984:3) om 77 kärnteknisk verksamhet bör utredas med anledning av DCA-avtalet med USA och Sveriges inträde i Nato. Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) menar att lagen anses förbjuda införsel av kärnvapen eftersom den kräver tillstånd för kärnteknisk verksamhet.”
Sedan konstateras det bara helt kort:
”Regeringen konstaterar att Strålsäkerhetsmyndighetens och Stockholms universitets kommentarer inte kräver någon åtgärd för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser enligt DCA-avtalet (jfr prop. 1983/84:60 s. 17 f., 23 f., 25 ff., 37 och 79 ff. och prop. 1992/93:98 s. 18 och 25).”
DCA-avtalet tar inte närmare upp frågan om kärnvapen på svenskt territorium. Regeringen kommenterar bara att det inte finns skäl att ha kärnvapen på svenskt territorium i fredstid. Något förbud mot kärnvapen på svenskt territorium, i likhet med vad Finland har, eller en skarp politisk förklaring, i likhet med Norges att inte tillåta kärnvapen på det egna territoriet, har regeringen inte föreslagit. Varför denna ovilja att tala klartext om risken att USA kan föra in kärnvapen på svensk mark?
Läs även :
-Genomgång av oklara frågor i DCA-avtalet.
–Kommentar till regeringens PM om DCA-avtalet