General Cristopher Cavoli, som är Natos överbefälhavare, Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), och samtidigt överbefälhavare för de amerikanska arméns styrkor i Europa, intervjuades förra månaden av Ivo Daalder som är knuten till Chicago Council on Global Affairs och tidigare varit USA:s ambassadör till NATO.
En central frågeställning som berörs i intervjun mot bakgrund av de medvetna begränsningarna i artikel 5 i Natos stadga (den så kallade musketörparagrafen) är vilka befogenheter Cavoli som SACEUR har i olika lägen. Utgångspunkten är att det är Nordatlantiska rådet (NAC) som avgör om artikel 5 ska sättas i verket genom beslut om åtgärder vid väpnat angrepp mot en medlemsstat. Som medlem av Nato deltar Sverige i rådet vid sådana ställningstaganden. Sverige kan då genom att vägra konsensus förhindra ett beslut. Det är av stor vikt för ett litet land som vårt att hålla på denna beslutsordning. Den gör det möjligt att tillsammans med andra likasinnade stater gå emot offensiva, aggressivt inriktade projekt eller åtminstone ställa villkor. Det ligger i Sveriges intresse att denna beslutsordning inte undergrävs genom delegation till SACEUR. Frågans betydelse understryks genom regeringens proposition denna vecka, som vi behandlat på sajten, att riksdagen ska besluta om att ställa land-, flyg- och marina styrkor till Natos förfogande och befäl under 2025 inom hela eller delar av Natos operationsområde. Vilka implikationer kan detta få med svenska soldater på plats i till exempel Lettland om ett från början fredstida läge skulle övergå i kris och än värre upptrappning. Vilken vägledning får läsaren av Cavoli:
“Q (Daalder): I think there’s a lot of misunderstanding about what Article Five of NATO actually provides for. During the negotiation of the Washington Treaty, as I understand it, the European countries wanted there to be an automatic response from allies, certainly including the U.S., in the event of an armed attack on their territory. And the U.S. said no. And so Article Five, instead of having an automatic response, provides that each ally can take such action as it deems necessary. My question to you is, what authority, if any, do you have to, for example, activate your new reaction force? And what happens if a country—I’ll pick randomly, Hungary or Turkey—decides, well, we won’t be part of that consensus and we won’t give you a constructive abstention. What, if anything, can NATO do as a collective whole under the auspices of NATO?
CAVOLI: Right. So the shortest possible answer, ma’am, is member nations of the alliance always retain their full sovereignty. And they make their decisions. And they can make those decisions at any time. So it is entirely conceivable, or theoretically conceivable, that Article Four (som handlar om samråd) could be invoked, discussions could be held, and nations could decide to declare that an Article Five situation has happened, and then a nation might decide, but what I think is necessary is for me to do nothing. That’s certainly possible.
You know, in my view, it’s not very likely. What I’ve seen in NATO is that it’s very hard to get to consensus, but once you get to consensus it’s really hard to back out of it. I mean, once you get to consensus, you’ve got a very firm thing. So the consensus of invoking Article Five I think pretty much drags everybody along with it. It’s hard to—hard to see, you know, a nation just folding its arms and sitting it out. But it’s theoretically possible. And that’s the way that—that’s the way, you know, an alliance composed of thirty-two sovereign nations is always going to be.
To your direct question about what authorities do I have as the supreme allied commander in Europe, this is a very interesting question. During the period after the Cold War, when we were involved principally in what we called out of area operations, boy, everything was on our side. Time was on our side. The time to deliberate, to argue about fine details, that was on—all on our side. And, reasonably enough, member nations pulled political control over most things up very, very tightly. And so SACEUR had very few authorities that were not affirmatively granted at a time of need by consensus after great deliberation. And, you know, that’s the kind of NATO that most of us are used to, because that’s the last thirty-five years.
That is not the NATO of the Cold War. And that is not the NATO of a collective defense period, which we’re moving into. So one of the most remarkable features of these new plans and everything is the amount of authority that has been turned around and given back to SACEUR to stage forces, and to move forces, to declare various levels of alert based on my understanding, and informing the Council. So I have quite a few authorities. I can—at the alert state of yellow. I can do a number of things. I can’t talk too much about them in public, obviously, but I am certainly permitted to do—most of my predecessors over the last thirty years would have cried to have the sort of authorities that that the North Atlantic Council has had the faith in SACEUR to grant.”
Svaret är oklart. Hur långt SACEUR får gå förblir dunkelt. Det är en medveten oklarhet som går ut på att fienden, primärt Ryssland, ska sväva i villfarelse om SACEUR:s maktbefogenheter och hur snabbt Nato i olika lägen kan reagera. Så mycket står emellertid klart att SACEUR i ett krisläge vid polska gränsen skulle kunna förflytta svensk trupp dit från sitt övervakningsuppdrag i Lettland.
Vad sägs då i den svenska propositionen, enligt vilken svenska stridskrafter ska ställas under Natos befäl, för det fall att ett artikel 5 läge skulle aktualiseras:
”Ett väpnat angrepp mot en allierad kan emellertid inte uteslutas …. Rätten till såväl individuellt som kollektivt självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan aktualiseras då. Natos operationsplanering för avskräckning och försvar är utformad så att styrkor som ställts under Natos ledning i en sådan situation ska kunna delta i försvaret av allierades territorium. Exempelvis har FLF Lettland och Natos stående marina styrkor enligt denna operationsplanering viktiga funktioner i ett sådant läge, i avvaktan på ytterligare militära förstärkningar. Dessa operationer ska då kunna övergå från fredstida verksamhet med avskräckning som sitt förstahandssyfte till försvar mot det väpnade angreppet. Därför ingår det i det medgivande som regeringen ber riksdagen om att de svenska delbidragen till FLF Lettland och Natos stående marina styrkor, som vid tidpunkten för ett sådant väpnat angrepp redan står under Saceurs befäl, ska kunna kvarstanna med bibehållet bemyndigande och fortsätta att utföra uppgifter inom ramen för Natos operationsplanering och mandat, inklusive genom att möta ett väpnat angrepp mot en allierad.”
Skrivningarna är inte entydiga. Det talas om Natos ”mandat” som rimligen knyter an till att Nordatlantiska rådet måste ha haft ett ord med i laget. Men ett sådant mandat kan lämnas genom delegation i förväg till SACEUR. Som framgår av intervjun hävdar Cavoli att han har långtgående befogenhet att agera.
Under behandlingen i riksdagen bör till att börja med medlemmarna av berörda utskott bringa klarhet i dessa frågor så att svenska stridskrafter på mission för Nato inte dras in i krigiska förvecklingar utan att riksdagen haft sista ordet. Det är ett minimum att det genom riksdagsbehandlingen görs klart vem som tar besluten så att medborgarna vet vad som gäller.
Läs om den svenska propositionen här:
Svenska styrkor till Natos och andras förfogande i fred och krig – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
Intervjun med Cavoli är utlagd här: