Regeringen gav den 17 oktober Försvarsmakten i uppdrag att inom vissa ramar ”genomföra” DCA-avtalet med USA. Vilket mandat får Försvarsmakten? Vad får Försvarsmakten ”verkställa” och ”träffa avtal om”? Och vilka frågor ligger kvar på regeringens bord?
Det första som berörs i regeringsbeslutet är avtalsbestämmelsen som ger amerikanska styrkor rätt till ”obehindrad” användning av de sjutton baser som omfattas av avtalet (artikel 3, punkt 1). Dessa baser får användas för bland annat övningar; transitering; tankning; landning; inkvartering av personal; utplacering av styrkor; förhandslagring av materiel; beredskapsoperationer; och andra ändamål som parterna kommer överens om.
Utgångspunkten enligt avtalet är att parterna gemensamt ska använda de nu aktuella sjutton baserna. Men det anges samtidigt att USA kan ges ensamrätt till sådana delar av baserna som Sverige och USA eller deras ”verkställande organ” särskilt fastställt att endast amerikanska styrkor ska få tillgång till och använda.
Av regeringsbeslutet framgår Försvarsmakten utses till ”verkställande organ” i frågor som avser ”exklusiv amerikansk användning av” delar av en eller flera av de sjutton baserna.
Det är alltså denna exklusiva rätt för USA som nu aktualiseras. Regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att som ”verkställande organ” genomföra avtalet i denna del. Vad detta konkret handlar om framgår inte av beslutet. Det kan vara fråga om ett eller flera konkreta projekt eller ta höjd för förväntade amerikanska krav.
Men om vi tar vägledning av Norge, som sedan länge har motsvarande avtal med USA, kan det handla om att USA vill bygga ut en eller flera baser för exklusiv amerikansk användning. Det kan handla om att till exempel flygbasen i Kallax ska förses med ytterligare hangarer, landningsbanor, anläggningar för förhandslagring av ammunition och bränsle, tankningsstationer, övningsanläggningar och annat för bruk uteslutande av de amerikanska styrkorna, inklusive strids- och bombflyg.
Det handlar således här om för svensk suveränitet helt centrala frågor. Sådana för USA exklusiva basområden på vårt territorium kan komma att användas för offensivt inriktade, spänningshöjande operationer av det slag som vi redan sett exempel på med amerikanskt bombflyg som rört sig i närheten av ryssarnas känsliga baser på Kolahalvön. Det ligger inte i Sveriges intresse att öppna territoriet för amerikanska militära operationer och allra minst för verksamhet utanför vår kontroll. Det är dessutom politiskt oansvarigt av regeringen att till Försvarsmakten utan tydliga direktiv delegera beslutsmakt i sådana utomordentligt känsliga frågr.
Andra saker i regeringens beslut som Försvarsmakten ska verkställa drar åt samma håll: åtgärder till stöd för att amerikanska styrkor ska få tillgång till mark och anläggningar; amerikanska byggnadsarbeten på baserna; och hjälp i tillståndsfrågor (artikel 3, punkterna 3, 6, 10 i avtalet). Inte heller dessa punkter konkretiseras närmare i beslutet, men de rimmar väl med det tidigare sagda. Om amerikansk militär ska bygga hangarer, tankningsstationer, patrullvägar, kajanläggningar och annat så behövs det mark och anläggningar, byggnation och tillstånd. Detta ska Försvarsmakten i förekommande fall bistå med.
En annan sak som tas upp i regeringsbeslutet och som Försvarsmakten ska verkställa är ”samråd om förhandslagring” av utrustning och försvarsmateriel (artikel 4, punkt 4). Enligt artikel 4 i avtalet får amerikanska styrkor transportera, lagra och förvara försvarsutrustning, försvarsförnödenheter och försvarsmateriel på de sjutton baserna. En viss informationsplikt föreligger om hanteringen. De amerikanska styrkornas materiel och anläggningarna där materielen förvaras får endast användas av USA:s styrkor som ska ha exklusiv kontroll över användningen och ha obehindrad rätt att när som helst flytta sådan materiel från svenskt territorium. Bestämmelserna här gäller inte bara baserna utan kan utvidgas till andra försvarsanläggningar. Regeringen trycker i uppdraget på att parternas verkställande organ ska samråda om verksamhet som omfattas av denna bestämmelse. Vad det kan innebära lämnas öppet, men det kan till exempel handla om att utvidga antalet platser för förvaring av materiel; en fråga som i så fall delegeras till Försvarsmakten att verkställa.
I artikel 3, punkt 11, i avtalet anges: ”För att säkerställa det långsiktiga genomförandet av detta avtal ska parterna samarbeta i planeringen av användningen och utvecklingen på, vid eller i anslutning till de överenskomna anläggningarna och områdena.” Försvarsmakten får i uppdrag att ”överenskomma” med amerikanska myndigheter om de frågor som hör hit och i frågor som gäller logistikstöd (artikel 8, punkterna 2 och 3). Inte heller detta konkretiseras närmare. Men det framstår som ett långtgående mandat till Försvarsmakten, som kan binda upp Sverige strategiskt. Det verkar som om mandatet går så långt att Försvarsmakten skulle ha rätt att göra upp med amerikanska myndigheter om användningen av baserna och anslutande områden samt även om utbyggnaderna av baserna, där de amerikanska styrkorna ges ensamrätt.
I en generell kommentar anger regeringen: Om det vid Försvarsmaktens genomförande av DCA-avtalet uppkommer en ”annan fråga” som de verkställande organen enligt avtalet ”kan komma överens om” ska Försvarsmakten anmäla frågan till Regeringskansliet. Skrivningen är oklar. Vilka dessa andra frågor kan vara lämnas öppet. Det är inte heller entydigt om detta innebär att regeringen i sådana fall förbehåller sig att ha ett ord med i laget.
När det gäller amerikanskt nyttjande av och tillträde till test- och evalueringsområdet i Vidsel ska Försvarsmakten enligt regeringsbeslutet samråda med Försvarets materielverk.
Regeringen ger vidare Försvarsmakten i uppdrag att förhandla ”genomförandeöverenskommelser” med behöriga amerikanska myndigheter. Sådana överenskommelser är förutsatta i DCA-avtalet. Efter slutförda förhandlingar av respektive avtal ska Försvarsmakten redovisa förhandlingsresultatet till Regeringskansliet. Innebär detta att det slutliga avgörandet ligger i regeringens hand? Det verkar vara så. Men om Försvarsmakten getts fria händer att på eget bevåg köra förhandlingarna i botten blir statsledningens manöverutrymme i praktiken ringa och det blir problematiskt att avvika ifrån sådana förhandlingsresultat.
Under förhandlingarna av genomförandeöverenskommelser ska Försvarsmakten ”särskilt” stämma av frågor som kan kräva förordningsändringar med Regeringskansliet.
Enligt regeringens synsätt behandlas i genomförandeöverenskommelserna bara administrativa och praktiska frågor. Det sägs där att överenskommelserna inte medför några nya folkrättsliga rättigheter eller skyldigheter. Det är möjligt att det allmänt sett ligger en del i det i och med att DCA-avtalet är ett ramavtal som öppnar för långtgående amerikansk närvaro och operationer på hela det svenska territoriet, men frågeställningen kan inte bedömas i brist på konkret information om vad det handlar om.
Regeringen hävdar att det inte är fråga om sådana internationella överenskommelser som avses i 10 kap. regeringsformen, det vill säga beslut i frågor som kan kräva riksdagens medverkan. Det återstår dock att se när man vet vad det konkret rör sig om. Men regeringens inställning är att såväl förhandling som ingående av genomförandeöverenskommelser ska föregås av regeringens beslut.
Den slutsats som kan dras är att vi verkar vara på väg in i en norsk utveckling med utbyggnad av exklusiva amerikanska baser på territoriet. En sådan utveckling ligger inte i Sveriges intresse. Den bör man gå emot. Att ta steg i den riktningen är inte heller ett beslut som bör delegeras till Försvarsmakten utan regeringen bör ha ansvaret och riksdagen bör vara involverad. Vänner av ett självständigt svenskt förvar bör verka för att vi inte ska ha utländska militära styrkor på vårt territorium och synnerhet inte för egna operationer bortom vår kontroll.
Regeringens beslut kan läsas här:
https://www.regeringen.se/contentassets/fbdd13925b8e43d5ac93d343d349924f/fo2024_01717.pdf