I betänkandet Allmänna sammankomster och Sveriges säkerhet (SOU 2024:52) redovisar särskilda utredaren, generaldirektören Mattias Larsson, det uppdrag som regeringen gav för ett år sedan. Uppdraget är bland annat att ”utreda förutsättningarna för och lämna författningsförslag som innebär att omständigheter som hotar Sveriges säkerhet kan beaktas vid tillståndsprövningen för allmänna sammankomster”.
I den här artikeln ska jag redovisa förslaget att i ordningslagen införa en ny grund för att till och med avslå en ansökan om tillstånd till demonstration eller allmän sammankomst. Jag ska också säga något om förslaget till särskild handläggningsordning i ärenden där denna nya grund kan komma att tillämpas.
Det mest långtgående av de olika lagförslagen är att i 2 kap. 10 § ordningslagen föra in hänsyn till Sveriges säkerhet som en grund för avslag enligt följande:
Polismyndigheten får besluta om annan tid eller plats för en allmän sammankomst än den som angetts i ansökan eller helt vägra tillstånd till sammankomsten endast om det är nödvändigt:
- med anledning av att det står klart att sammankomsten är ägnad att medföra en påtaglig fara för att brottslighet som hotar Sveriges säkerhet begås i Sverige eller mot svenska intressen utomlands eller för att Sveriges säkerhet hotas på något annat sätt,
Bakgrunden till att utredningen tillsattes var att vissa demonstrationer hade framkallat hot mot Sverige och svenska intressen utomlands. Direktiven nämner inte vilka demonstrationer som avses. Om det är den upp- och nerhängda Erdogandockan eller enbart koranbränningar som regeringen haft i åtanke framgår inte.
Regeringsformen öppnar för att hänsynen till Sveriges säkerhet kan vara ett tillåtet skäl för att begränsa friheten att anordna sammankomster och demonstrationer.
Frågan är då vad som kan avses med ”Sveriges säkerhet” i det här sammanhanget. Utredningen sammanfattar på sidan 388 på följande sätt:
Utredningens bedömning: Hänsyn till rikets säkerhet kan läggas till grund för begränsningar vars ändamål är att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för Sveriges yttre och inre säkerhet. Det handlar främst om rätten till okränkta landgränser och politisk självständighet samt förmågan att upprätthålla och säkerställa nationens demokratiska statsskick, den inre sammanhållningen, samhällsordningen och vitala politiska och ekonomiska funktioner. Frågan om hur sannolikt och överhängande ett angrepp mot ett sådant intresse måste vara för att kunna motivera en begränsning ska beaktas inom ramen för proportionalitetsbedömningen.
Den här beskrivningen av vad som avses med Sveriges säkerhet avviker inte från hur uttrycket har använts i lagstiftningsärenden på senare år. Att en främmande makt blir upprörd av någon opinionsyttring som förekommit här, innebär dock inte att Sveriges säkerhet därmed hotas. Det klargörs i utredningens överväganden (s. 384). Men:
En försämring av relationen till ett land som det föreligger en överhängande risk för väpnad konflikt med kan till exempel utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Relationen till Tyskland under andra världskriget utgör ett exempel på en sådan situation. (s. 384)
Utredningen drar dock en långtgående slutsats om innebörden av rikets säkerhet på sidan 389:
En annan funktion som är kritisk för Sveriges demokratiska statsskick är den fria och oberoende journalistiken. Angrepp av det slag som skedde mot Charlie Hebdo i Frankrike 2015 och planerades mot Jyllands-Posten i Danmark 2010 skulle, om de riktades mot svenska media, enligt utredningens uppfattning kunna utgöra ett hot mot rikets säkerhet i regeringsformens mening.
Att ett terroristattentat mot en tidningsofficin i Sverige skulle vara ett angrepp på Sveriges säkerhet, i samma klass eller av samma natur som ett angrepp på landets landgränser och politiska självständighet, förefaller mig vara att tänja begreppet Sveriges säkerhet alltför långt.
Utredningen är medveten om att en reglering av det slag som man föreslår riskerar att framkalla kvalificerade hot om våld från krafter som vill stoppa en viss opinionsyttring. Därmed skulle egentligen en ytterligare försämring av Sveriges säkerhetsläge riskeras. Men utredningen låter sig inte nedslås av detta:
Det finns emellertid även en realpolitisk verklighet som är nödvändig att förhålla sig till och som enligt utredningens bedömning gör att det kan vara oundvikligt att den risken måste tolereras. Anta till exempel att underrättelsemyndigheterna med visshet kunde säga att en viss demonstration kommer att leda till att Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp. En sådan demonstration måste rimligen kunna förhindras. Ett pragmatiskt förhållningssätt bör alltså leda till slutsatsen att världen inte alltid gestaltar sig som man önskar och att det finns en gräns för hur principfast man kan tillåta sig att vara när människor riskerar att skadas. För utredningens del handlar det om att försöka utforma en reglering som på ett rimligt sätt balanserar principfasthet och pragmatism. (s. 395)
Utredningen föreslår att polisens prövning av ansökningar om tillstånd ska ske i särskild ordning, om det är sannolikt att Sveriges säkerhet kan påverkas på det sätt som anges i förslaget till ny lagtext i ordningslagen 2 kap. 10 §. Denna särskilda handläggningsordning föreslås bland annat innebära att polisen får möjlighet att inhämta sekretessbelagd information från Säpo och Utrikesdepartementet. Polisen har enligt förslaget möjlighet att underlåta att ge sökanden information om det som inkommer från dessa eller andra myndigheter. Om sådana känsliga uppgifter läggs till grund för polisens avgörande, har polisen möjlighet att helt utelämna motiveringen till sitt beslut. Ifall detta överklagas till förvaltningsdomstol, kommer även denna att ha möjlighet att utelämna motiveringen till sitt avgörande.
Även om utredningen i huvudsak redovisar en i lagstiftningssammanhang gängse beskrivning av uttrycket Sveriges säkerhet, är det uttrycket i en kontext som den aktuella inte riskfritt att använda. Utredningens omnämnande av attentat mot tidningsofficiner som möjliga hot mot Sveriges säkerhet visar att uttrycket kanske inte är tillräckligt stabilt för den föreslagna användningen.
Utredningens sätt att förhålla sig till risken för att Sveriges säkerhetsläge försämras av att ge myndigheterna tillgång till möjligheten att undertrycka opinionsyttringar av hänsyn till hot mot Sveriges säkerhet verkar inte särskilt genomtänkt. Det kan dock ge remissinstanserna något att tänka på.
Utredningens förslag när det gäller handläggningsordning innebär att man föreslår lagstiftaren att frångå viktiga principer för hur myndigheters hantering av tillståndsansökningar av det här slaget ska gå till.
För det första att polisen inte ska censurera, dvs. i förväg ta ställning till om innehållet i en planerad opinionsyttring är sådant att opinionsyttringen ska tillåtas. Principen har hittills varit att deltagarna i sammankomsten är fria att yttra sig. Om det som förekommer vid demonstrationen eller sammankomsten är brottsligt, ska ansvar för brottet utkrävas efteråt.
För det andra att parten i ett förvaltningsärende ska ha full insyn i allt som tillförs ärendet under myndighetens handläggning. Inkommer ett yttrande från någon enskild eller en myndighet, ska parten underrättas om det och få tillfälle att själv yttra sig.
Att i lagen, som här föreslås, skriva in möjligheter för polisen att hemlighålla viss sekretessbelagd information för sökanden och att utelämna motiveringen för ett avslagsbeslut är att direkt uppmuntra till missbruk av lagen.
När ansökningar om tillstånd till offentlig koranbränning kom in under förra året, hände det att polisen avslog ansökan med hänvisning till Sveriges säkerhet. I flera fall överklagades sådana avslagsbeslut till förvaltningsdomstol, som regelmässigt ändrade besluten, eftersom lagen inte innehåller någon möjlighet att avslå på den grunden. Trots detta fortsatte emellertid polisen på flera håll i landet att avslå ansökningar och motivera avslagen med just det som domstolarna hade underkänt.
Med kännedom om detta kan man befara att polisen inte skulle vara sen med att göra ymnigt bruk av de befogenheter som den föreslagna lagen ger, ifall förslagen antas av riksdagen.