På Folk och Försvars konferens i Sälen meddelade försvarsminister Pål Jonson den 9 januari att Sverige nyligen inlett förhandlingar med USA om ett nytt avtal, ett så kallat Defence Cooperation Agreement (DCA). Det nya avtalet kan, enligt Jonson, innebära snabbare amerikanskt militärt stöd i händelse av krig. Enligt Jonson kan avtalet till exempel skapa förutsättningar för att upprätta ”baseringsområden” för amerikanska styrkor här i landet Sverige. Det kan i sin tur innebära investeringar i viss infrastruktur för att lagra amerikansk militär utrustning och förlägga amerikanska soldater här. Jonson ställdes inför frågan om det inte var politiskt känsligt att här upprätta något som kunde uppfattas som en amerikansk bas? Jonson svarade: ”– Jag vet inte om jag skulle kalla det för en amerikansk bas. Det är mer basering eller förhandsgruppering av materiel som det skulle kunna handla om.” På följdfrågan, ”Vad är skillnaden?”, svarade han: ”– Det finns inga amerikanska baser i Estland, Lettland och Litauen. Det är roterande förband som kommer in och ut”, och han tillade: ”– Däremot har de naturligtvis en infrastruktur att luta sig emot, men den är estnisk, lettisk och litauisk.” I anslutning till detta utspel uppgav förre försvarsministern Peter Hultqvist att diskussionerna om ett DCA var i gång redan under S-regeringens tid och att han stödde att den borgerliga regeringen gick vidare med projektet. Jonsson tillade för sin del att det blir politiska beslut som ”avgör hur ett eventuellt avtal används.”
Norge har redan ingått ett sådant DCA-avtal med USA. Danmark och Finland har parallellt med oss inlett förhandlingar om var sitt. Många stater har träffat DCA-avtal med USA. Jonsons formuleringar om vad som är att förvänta av ett svenskt sådant avtalet indikerar tydligt att det kommer att följa den norska modellen. Det står klart att ett DCA-avtal kommer att vara rättsligt bindande. Det finns därför särskild anledning att penetrera de viktigaste bestämmelserna i det norska avtalet. Vi återkommer strax till det men redovisar först kortfattat som en bakgrund vilka överenskommelser om försvarssamarbete som Sverige redan har med USA.
Sverige undertecknade 2014 ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd, ett så kallat Host Nation Support (HNS). Det godkändes ett par år senare av riksdagen. Enligt överenskommelsen går den primärt ut på att Sverige lättare ska kunna stödja och ta emot stöd från Nato vid en kris eller ett krig i Sverige eller i närområdet. Men överenskommelsen bygger på frivillighet. Utländsk militär närvaro här i landet förutsätter inbjudan och medgivande från regeringens sida. Då överenskommelsen träffades förutsattes det att den skulle kompletteras med tilläggsöverenskommelser. Sådana har träffats, men är hemliga. USA är inte direkt part i överenskommelsen, men som medlem i och dominerande makt i Nato är landet indirekt part. Som parter till Sverige anges i överenskommelsen ”NORDATLANTISKA FÖRDRAGSORGANISATIONENS HEADQUARTERS, SUPREME ALLIED COMMANDER TRANSFORMATION SAMT SUPREME HEADQUARTERS ALLIED POWERS EUROPÉ”. Överenskommelsen undertecknades från den sidan bara av den amerikanske flyggeneralen Philip M. Breedlove, ”SUPREME ALLIED COMMANDER EUROPÉ”, förkortat Saceur, som alltid har varit en amerikan (denne är samtidigt högste befälhavare för USA:s styrkor i Europa; dubbla hattar alltså). Tillämpning av överenskommelsen har prövats bland annat i samband med ett flertal större övningar, i vilka USA har deltagit. Överenskommelsen finns med i militära svenska handböcker. Den ger dock ingen rätt till basering av utländsk militär personal eller materiel i Sverige. Överenskommelsen är inte ett rättsligt bindande avtal.
Sverige gick vidare på den inslagna vägen och i juni 2016 undertecknade Sverige och USA en gemensam avsiktsförklaring, ett så kallat Statement of Intent, om fördjupat bilateralt försvarssamarbete. Den skulle, enligt dåvarande försvarsministern Peter Hultqvist, förbättra effektiviteten i försvarssatsningarna och utveckla förmågan att uppträda operativt tillsammans. Vad denna avsiktsförklaring lägger till utöver det då redan ingångna värdlandsavtalet är oklart, men övningar inriktade på till exempel interoperabilitet, det vill säga förmågan att operativt kunna agera samordnat, har varit vanligt förekommande. Avsiktsförklaringen är inte rättsligt bindande.
I maj 2018 undertecknade Sverige, Finland och USA en trilateral avsiktsförklaring, ett så kallat Statement of Intent. I handlingen anges att länderna har fördjupat samarbetet enligt de bilaterala avtal som Sverige respektive Finland redan hade med USA (för Sveriges del avses här avsiktsförklaringen enligt förra stycket) och att de har gemensamma intressen att garantera en stabil och säker Östersjöregion. I ett pressmeddelande från Försvarsdepartementet talas det om mål som ökad interoperabilitet, ökad ”situational awareness” i Östersjöområdet samt koordinerat deltagande i övningar. Gemensamma övningar och informationsutbyte med den angivna målinriktningen har förekommit. Den gemensamma trilaterala avsiktsförklaringen är inte ett rättsligt bindande avtal och den ersätter inte de äldre bilaterala avsiktsförklaringarna.
Vi går här inte närmare in på de överenskommelser som föreligger eller en gång träffats om samarbete beträffande framställning av militär materiel och teknologianvändning, konkreta övningar eller deltagande i USA:s/Natos olika krig (Balkan Afghanistan, Irak och Libyen).
Sverige ansökte om medlemskap i Nato i maj förra året. I anslutning till att den processen inleddes har det från den förra och den sittande regeringens sida talats om att USA utställt ”säkerhetsgarantier” till förmån för Sverige som ska täcka perioden fram till ett eventuellt medlemskap. Detta är inte dokumenterat. Dessa påståenden kan inte annat än betvivlas, eftersom inte ens ett fullt medlemskap innebär att man åtnjuter några ”säkerhetsgarantier” av bindande slag. Allmänna uttalanden har gjorts. Jens Stoltenberg var tydlig och hederlig när han framhöll att det vore obegripligt om Nato skulle förhålla sig passivt i ett kritiskt läge, det vill säga att allt var öppet men att en protest i alla fall var att räkna med. I anslutning till ansökningsprocessen har vi i Stockholm också fått besök av inviterade, enormt stora amerikanska krigsfartyg, och vi har deltagit i överenskomna spektakulära flyg- och förbandsövningar med USA som bland annat syftat till att sända ut signaler.
Om vi mot denna bakgrund återgår till de redan inledda förhandlingarna om ett DCA-avtal så kommer ett sådant avtal, om riksdagen skulle godkänna det, att utgöra ett ramverk för försvarssamarbetet med USA genom att reglera de juridiska förutsättningarna för amerikanska styrkors närvaro i Sverige. Avsikten är att avtalet ska öppna för ett ännu närmare samarbete med USA. Från regeringens sida framhåller man att säkerhetsläget innebär att Sverige behöver kunna agera snabbt på en komplex säkerhetsutveckling – enskilt och tillsammans med andra, och att USA är Sveriges viktigaste säkerhets- och försvarspolitiska partner. Genom att skapa förutsättningar för en amerikansk närvaro i Sverige ska vår säkerhet stärkas. Ett DCA-avtal möjliggör, enligt regeringen, ett mer kontinuerligt samarbete genom att reglera förutsättningarna för amerikanska styrkor att verka här. Det rör sig bland annat om amerikansk militär tillgång till baseringsområden och förhandslagring av materiel. Regeringen understryker att förhandlingarna om ett DCA är en tydlig signal om fortsatt amerikanskt engagemang för säkerhet i Europa och i vårt närområde. DCA-avtalet och de författningsändringar avtalet bedöms föranleda, ska, enligt regeringen, behandlas och godkännas av riksdagen och avtalet kommer att kunna träda i kraft när Sverige genomfört de författningsändringar som krävs. (Regeringen: Försvarssamarbete med USA fördjupas | SVT Nyheter)
Det bör tillfogas att det normalt torde ta ett till två år att förhandla fram ett DCA-avtal, som sedan ska behandlas av riksdagen. Det är dock mycket möjligt att processen kan bli kortare, särskilt som ett sådant avtal redan hade börjat förberedas under den förra regeringens tid. Men tiden kan också bli lång, i synnerhet om ett DCA-avtal kopplas till ett eventuellt svenskt medlemskap i Nato; en frågeställning vars besvarande inte kan ha annat än en rätt avgörande inverkan på regleringarna i ena eller andra riktningen i ett sådant avtal.
Om man utgår från vad som hittills är sagt om det tilltänkta avtalet från svensk sida och prövar innebörden av detta med hjälp av Norges DCA-avtal som typisk modell för sådana avtal, kan man tydligt skönja ett antal kärnfrågor, vilka kommenteras nedan. Därvidlag bör dock beaktas att Norge är medlem av Nato och redan har en uppsättning av långtgående avtal med Nato och USA, som Norge och USA kan hänvisa till. Ett svenskt DCA-avtal med USA är dock tänkt i samma perspektiv, det vill säga med Sverige som medlem i Nato. Hur ett sådant avtal skulle ställa sig om Sverige inte blir medlem och det ändå skulle fullföljas lämnas här åt sidan.
Kommer avtalet att vara bindande eller bara vara en avsiktsförklaring?
Det norska avtalet är bindande. Det gäller under 10 år. Vissa frågor är reglerade på ett preciserat sätt och gäller då under hela avtalsperioden. Men avtalet är samtidigt ett ramavtal. Det innebär att det finns frågor som är öppna och som parterna måste komma överens om under hand enligt vissa angivna riktlinjer.
Ett svenskt DCA-avtal som följer i det norska avtalets spår skulle alltså innebära ett nytt väsentligt steg för oss i och med att det skulle bli bindande under en lång period och ha strategisk betydelse.
Kommer svenskt territorium att upplåtas till USA? Vilken del av territoriet i så fall? Och för vilken tilltänkt användning i så fall?
Enligt det norska avtalet ges USA behörighet till oförhindrad tillgång till och användning av vissa anläggningar och områden (”Agreed Facilities and Areas”). Vilka dessa är specificeras i en bilaga: “Rygge Military Air Station and Airfield”, “Sola Military Air Station and Airfield”, “Evenes Military Air Station and Airfield” och ”Ramsund Naval Station.” Vi går inte in på en bedömning av detta urval av baseringar utan utgår helt enkelt från att de samtliga är av icke oväsentlig betydelse i fall av försvar, kris eller krig.
Vilka anläggningar och områden som skulle kunna komma att omfattas av ett svenskt DCA kan man spekulera om: någon anläggning och område på Gotland, i Göteborgstrakten, långt norrut, i närheten av Karlstad, långt söderut samt i Stockholms närhet? Grundfrågan här är dock givetvis om några anläggningar och områden över huvud taget ska ställas till USA:s disposition i ett visst läge, där Sverige inte är utsatt för hot om krig?
Enligt det norska avtalet får de till USA:s förfogande ställda anläggningarna och områdena användas för träning, övningar, manövrar, överföringar (”transit”), gruppering av styrkor och materiel, utplacering av utrustning och materiel samt för vissa andra ändamål
Tanken är att Norge och USA ska ha gemensam tillgång till de destinerade ”Agreed Facilities and Areas”, men det är avtalat att USA ska ha exklusiv rätt till vissa delar av dessa anläggningar och områden som speciellt anges av parterna.
Detta aktualiserar frågan vilka anläggningar och områden som i ett tilltänkt svenskt DCA-avtal skulle komma att utnyttjas gemensamt och vilka som skulle vara förbehållna USA? Att en sådan intim ”pooling” av anläggningar och områden med en dominerande stormakt framstår som ytterst intrikat och säkerhetspolitiskt känslig, kan ingen gärna betvivla. I kritiska lägen blir den mindre staten extremt beroende av den dominerande maktens intentioner och planer. Bindningen blir mycket stark. Den etablerade, faktiska anpassningen till en främmande makt som man långvarigt släppt in i det egna territoriets centrala militära anläggningar blir det inte lätt att frigöra sig från. Det hela tycks bygga på en tillit till en hegemoniskt verkande stormakt som en småstat erfarenhetsmässigt inte har grund för.
Har USA enligt det norska avtalet fria händer att placera hur stora styrkor som helst på ”Agreed Faciliteas and Areas” och att utnyttja dessa anläggningar och områden för till exempel attacker mot mål i Ryssland? Det är inte helt lätt för en utomstående att utläsa av avtalet. Men det norska svaret på den frågan är antagligen en besvärjelse som återkommer gång på gång i avtalet, nämligen att ingenting i detta avtal förändrar ”Norwegian policies with regard to the stationing of foreign forces on Norwegian territory and the stockpilining or deployment of nuclear weapons on Norwegian territory.”
Här ansluter man från norsk sida till den förnuftiga norska, ensidiga förklaringen om en principiell baspolitik som den formulerades en gång i tiden av statsminister Gerhardsen och som innebar att Norge icke skulle ”tiltre noen overenskomst med andre stater som innebærer forpliktelser for Norge til å åpne baser for fremmede makters stridskrefter på norsk territorium så lenge Norge ikke er angrepet eller utsatt for trusler om angrep.”
I Norge har det som vi redovisat på den här sajten förekommit en omfattande debatt om huruvida det norska DCA-avtalet, som godtagits av Norges riksdag, innebär ett brott mot den historiskt förankrade norska förklaringen; en debatt där man på liknande sätt som Pål Jonson redan gjort talade om roterande förband och inhemsk infrastruktur för att försöka komma runt dilemmat. För svensk del får vi aktsamt hålla ögonen på det svenska DCA-projektet och hålla emot allt som inte gynnar svensk säkerhet och svenskt självbestämmande.
Det norska DCA-avtalet innehåller mycket som ur ett svenskt perspektiv är värt att reflektera över. Avtalet innebär att USA har rätt att hålla egen militär styrka inom norskt territorium, det vill säga inom ”Agreed Areas and Facilities” och under eget befäl. Styrkans numerär framgår dock inte av avtalet. Inte heller framgår det hur det rent faktiskt ska kunna säkras att ”stockpilining or deployment of nuclear weapons on Norwegian territory” inte förekommer.
Är ett DCA-avtal bra eller dåligt för svensk säkerhet?
Östeuropeiska länder som de baltiska staterna och Polen kan inte få nog av att amerikanska styrkor utstationeras på deras territorier. Det är fullt begripligt historiskt sett. Rysslands aggressionskrig mot Ukraina har för dem bara bekräftat detta. Mot den bakgrunden bedömer sig dessa stater inte ha annat än fientlighet att vänta från Rysslands sida. Snubbeltråd i form av amerikansk trupp på eget territorium – ju större styrkor och mer bindande engagemang desto bättre – blir därvidlag till en sorts faktisk garanti för att USA och Nato skulle dras in om länderna skulle utsättas för ryska hot och aggressiva åtgärder, och därmed till en väsentlig tröskel mot verkligt angrepp. Ryska åtgärder skulle alltså slå mer eller mindre direkt mot USA och Nato och aktualisera deras direkta involvering. Att denna frontställning, med största möjliga militära stöd från USA och Nato, inrymmer nackdelar inser de säkert, men bedömer den ändå vara fördelaktigast.
Sverige befinner sig inte i ett sådant läge och bör inte självmant försätta sig i en sådan mer utsatt position.
Sverige bör i varje läge bevara största möjliga självbestämmande för att ha manöverutrymme att kunna hålla oss kvar i lugnt vatten och vid behov anpassa kursen för att styra i riktning mot lugnast tänkbara vatten. När nöden inte har någon lag, kan bindningar, som vi egentligen skulle vara främmande för om vi vill säkra vår handlingsfrihet, bli tvungna att övervägas. Där befinner vi oss emellertid inte. Ingen stat hotar oss på allvar eller kan förväntas göra det under överblickbar tid. I vart fall för närvarande finns det ingen anledning att betala det pris i form av egen förlust av suveränitet som ett DCA-avtal kan förväntas medföra och de avsevärt ökade risker för att dras in i andras krig som en sådan bindning skulle kunna leda till.
Låt oss alltså följa DCA-projektets fortsättning med kritiska och observanta ögon.