Flera tunga namn tog upp hotbilden mot Sverige i sina tal på Folk och försvars konferens i Sälen, som inleddes den 12 januari:
Statsminister Kristersson: ”Vi är alltså inte i krig men inte heller i fred.” ”Sverige är inte i krig. Men det råder inte heller fred.” Det måste inte alls vara en ”förkrigstid”. Men vi utsätts för ”hybridattacker” och ”allvarliga dåd”. ”Det ryska hotet är av allt att döma långsiktigt.”
Utrikesminister Stenergard noterade att vi: ” … befinner oss i en djupgående konflikt och konfrontation med Ryssland.” Stater som Sverige ”ska göras svåra att försvara och mottagliga för ryska påtryckningar och hot. Idag är det … Kiev. Imorgon kan det vara huvudstäder vid Östersjön.” Till bilden hör hybridoperationer, ”potentiellt dödliga hot … fientliga handlingar, med målet att påtvinga oss … Rysslands vilja.”
Höga militärer har också uttalat sig:
Överbefälhavaren Michael Claesson förklarade i en intervju (enligt Yle 12/1) att vi nu lever i en ”förkrigstid … mycket just nu påminner om tiden före andra världskriget. Därför kan man kalla vår tid för en förkrigstid. Men det betyder inte att det måste bli krig, om man förhåller sig rätt.” I en annan intervju (Yle 13/1) framhöll han: ”Det är i folkrättslig mening fred. Men samtidigt är vi utsatta för ett antal handlingar av mer eller mindre antagonistisk typ som minner om att vi befinner oss under någon typ av tryck som naturligtvis skulle kunna liknas vid krig.”
Arméchefen Jonny Lindfors framhöll (Aftonbladet 13/1): ”Begreppen krig och fred är inte lika tydliga nu som för ett par decennier sedan. – I svensk författning har vi den här svartvita gränsen som utgör strömbrytaren mellan krig och fred, där lagar och förordningar träder i kraft. Det försvårar för oss och skapar ett utrymme för motståndarna att angripa oss precis under gränsen till väpnat angrepp.”
Lindfors kommentar är av särskilt intresse, eftersom den anknyter till frågan om ”krig”, ett centralt begrepp i regeringsformen (RF). Hans bild av rättsläget är dock missvisande. Han förbigår begreppet krigsfara i RF, som är minst lika relevant som begreppet krig. Gränsen mellan begreppen krig och krigsfara, som inte är definierade i lagtexten, och att fred får anses råda har aldrig varit svartvit (för övrigt kan det nämnas att även begreppet ”omedelbart krigshot” används i RF). Ytterst handlar det om politiska bedömningar, där beslutet tas av regeringen under eget ansvar. Vad det är som ”försvårar” för armén framstår som svårbegripligt. Anser han att det är ett problem att Sverige inte mobiliserar nu? Om motståndaren ”angriper” oss på lägre nivå gäller bland annat IKFN, enligt vilken instruktion Försvarsmakten har att skydda det egna territoriet. Kablar i Östersjön är en särskild problematik, där internationell rätt kommer in i bilden. Och är det fråga om verksamhet som inte kan utredas tillförlitligt så är det ett problem som inte har någon bäring på grundlagens avfattning.
Det är att förmoda att man i Regeringskansliet vänt och vridit på stats- och utrikesministerns vidlyftiga formuleringar mer än en gång. Hur illa ute är vi egentligen? Statsministern slår fast att vi inte befinner oss i krig. Få torde ifrågasätta den bedömningen. Men vi är inte heller i fred. Det innebär, får man förmoda, bland annat att våra bidrag till Ukrainas krig mot Ryssland gör att vi inte är neutrala, vilket är sant, men hans perspektiv tycks samtidigt ligga även långt utanför Sveriges gränser, där vi ingår i västs världsomspännande strid mot auktoritära stater. Statsministern redovisar dock knappast några direkt akuta hot mot Sverige territoriella integritet, även om ”fientlig avsikt inte kan uteslutas” när det gäller de skadade kablarna i Östersjön. Den mer drastiska hotbilden formuleras av utrikesministern. Om ministrarnas ordvändningar ska uppfattas som att Sverige är i krigsfara må betvivlas. Det menar de knappast. Ty i så fall ska enligt regeringsformen riksdagen inkallas och en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det. I dessa lägen ges regeringen extraordinär lagstiftningsmakt. Men sådana drastiska steg har de förstås inte tänkt sig nu. Men det är klokt om de ytterst ansvariga i statsledningen använder ett återhållet och sakligt språkbruk i stället för att medialt spela på känslor som lätt kan skruvas upp. Olika utspel av det slaget kan inte heller ersätta uppgiften att lugnt och metodiskt bygga ett eget territorialförsvar, som är vad som egentligen behövs för att säkra Sveriges fred.
Som en följd av medlemskapet i Nato och DCA-avtalet med USA anpassas lagstiftningen på olika nivåer. Grundlagar som reglerar för statsskicket centrala principer försvagas. Detta genomförs samtidigt som det finns en ambition att få till stånd grundlagsändringar som vid ”krig, ”krigsfara” och ”allvarlig fredstida krissituation” öppnar för att regeringen ska kunna avgöra om, när och hur ett undantagstillstånd kan etableras genom att överföra beslutanderätt från riksdagen till den exekutiva makten, regeringen. Förslag om detta finns i betänkandet Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75), som varit ute på remiss. En proposition kommer enligt justitieministern i vår (15/3). De genomgripande förslagen i betänkandet har kritiserats från flera olika håll. Det finns alltjämt tid att väcka opinion i saken. Det är en öppen fråga hur långt regeringen är beredd att gå.
Begreppen ”krig” och ”krigsfara” används i RF 15 kap. § 6. I betänkandet föreslås ett tillägg till denna bestämmelse, som öppnar för en utvidgning av regeringens makt. Dessutom föreslår utredningen ett helt nytt kapitel 16 i RF, som också skulle öppna för en utvidgning av regeringens makt. Det nya kapitlet är baserat på ett nykonstruerat begrepp, ”allvarlig fredstida krissituation”, som hålls öppet och inte definieras i lagtexten. Som tänkbara exempel nämns storskaliga terroristattacker och omfattande störningar av kritisk infrastruktur eller försörjningssystem. Konsekvenserna av dessa grundlagsförslag skulle, om de antas, bli att det banas väg för att regeringen själv vid krig, krigsfara eller allvarlig fredstida krissituation kan besluta att träda in i riksdagens ställe och lagstifta. Det är långgående förslag, som bryter mot svensk tradition. Det framstår som uppenbart att förslagen, även om de omges av vissa snåriga och svårvärderade kontrollmekanismer, kan missbrukas. Utredningen medger det, dock utan att göra någon självständig analys av riskerna, vilket är skäl nog att gå emot förslagen.
När det gäller begreppen ”krig” och ”krigsfara” så får man uppfatta stats- och utrikesministerns uttalanden så att där befinner vi oss inte nu. Men var går gränsen? Vi tycks närma oss den. När det gäller begreppet ”allvarlig fredstida krissituation” tycks förhållandena, om man får tro ministrarna, vara sådana att det är möjligt att vi befinner oss i ett sådant krisläge.
I betänkandet finner man över 160 referenser till begreppet undantagstillstånd, men ingen av dessa hänförs till förslagen i betänkandet. Detta är missvisande. Det är en sådan undantagslagstiftning som man öppnar för. Ordet är för värdeladdat. Utredningen föredrar att mer neutralt tala om aktiveringsbeslut och om delegering av normgivningskompetens.
Nato nämns säkert mer än 140 gånger i betänkandet. Varför det? En tankegång i betänkandet är att normgivning i kriser har stor betydelse för möjligheten att säkerställa politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner i allvarliga situationer. Det kan handla om att Sverige kan bli part i en väpnad konflikt utomlands om en annan medlemsstat i Nato utsätts för väpnat angrepp och Sverige. lämnar stöd med väpnade styrkor till denna stat. I betänkandet ställs frågan hur detta kan påverka tillämpningen av bestämmelserna om krig och krigsfara. Svaret är enligt betänkandet att det kan leda till att Sverige i vissa lägen ska anses vara i krig eller krigsfara. Men ett angrepp mot en annan medlemsstat måste dock inte ha den följden. Krig och krigsfara är interna svenska begrepp och det är liksom tidigare upp till i första hand regeringen att bedöma situationen och avgöra om riket är i krig eller krigsfara. Sverige kan vid ett väpnat angrepp mot en annan medlemsstat fullgöra sina skyldigheter enligt nordatlantiska fördraget utan att nödvändigtvis beteckna situationen som krig eller krigsfara i regeringsformens mening.
Slutsatsen blir att det finns ingen risk för att reglerna om krig och krigsfara blir tillämpliga per automatik vid ett svenskt deltagande vid ett väpnat angrepp mot ett annat land i Nato. Risken ligger enligt betänkandet i stället i att bestämmelserna kan göras tillämpliga i relativt många fall, även när det skulle vara mindre motiverat, eftersom krig och krigsfara är förhållandevis vida begrepp och tolkningen ligger i framför allt regeringens hand. Det är alltså detta bedömningsutrymme, framhåller utredningen, som skulle kunna ses som en risk med regelverket, samtidigt som det också är en av regelverkets styrkor. Detta är antagligen en riktig bedömning av rättsläget. Utredningen föreslår ingen ändring av begreppen som sådana. Det manöverutrymme för regeringen som är inbyggt i systemet kommer att bestå, men det finns ingen anledning att öka riskerna genom att göra det tillägg till 15 kap. 6 § som utredningen föreslår.
Ett exempel kan belysa frågeställningen. Enligt lagen om operativt militärt stöd har riksdagen bemyndigat regeringen att (under förutsättning att Sverige inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium) sätta in svenska väpnade styrkor för att stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium. Längre än så går inte bemyndigandet, vilket är allvarligt nog, men det omfattar inga andra medlemmar av Nato. Samtidig finns det långgående planer på att skicka svenska styrkor till Finland för att ingå i Natos operationer där. Vad händer då om det blir konfrontationer mellan svenska och ryska styrkor vid gränsen, strider som trappas upp och får allt aggressivare karaktär. Befinner sig Sverige då i krig eller krigsfara? Lagen om operativt militärt stöd blir inte tillämplig redan av det skälet att det råder väpnad konflikt i Finland. Men den svenska regeringen kan i ett sådant läge bedöma att vi är i krigsfara och att svenska styrkor akut ska skickas till Finland för att delta i kriget. Kan den göra det? Det finns inget bemyndigande i lag att göra så. Regeringen kan då satsa på att snarast möjligt få till stånd ett riksdagsbeslut om saken. Men den kan också välja linjen att ett dröjsmål skulle leda till ”avsevärt men för angelägna allmänna intressen”, som det står i den föreslagna lagtexten (RF 15 kap. § 6), och besluta om en lag som går ut på att regeringen får skicka ytterligare trupp till Finland för att delta i kriget. Regeringen kunde hänvisa till svenska förluster i kriget, att saken år akut och att man inte kunde avvakta ett riksdagsbeslut. Regeringsformen bör inte möjliggöra ett sådant agerande.
Försvarsmakten har yttrat sig över betänkandet. Yttrandet är delvis oklart. Försvarsmakten kommenterar inte uttryckligen det tilltänkta tillägget till RF 15 kap. § 6 om utvidgade maktbefogenheter för regeringen. Möjligen innebär det att myndigheten godtar det. Försvarsmakten argumenterar mot en avgränsning av bestämmeen (något som utredningen inte föreslår) och hänvisar till att Sverige kan komma i krig eller krigsfara på grund av svenskt deltagande i internationell fredsfrämjande verksamhet samt att det inte kan uteslutas att det finns behov av att aktivera hela eller delar av totalförsvaret i en situation då Sverige deltar som krigförande part i en konflikt i närområdet.
Vad beträffar ”allvarlig fredstida krissituation” är man något undanglidande men uttalar allmänt att det är rimligt att regeringen inte får större befogenheter vid en fredstida kris än vid krig eller krigsfara.
De av utredningen föreslagna tilläggen i RF 15 kap. § 6 och de föreslagna bestämmelserna i det nya kapitlet 16 som öppnar för ett undantagstillstånd bör man gå emot. Sedan finns det också annat att överväga i betänkandet.
Betänkandet kan läsas här:
Stärkt konstitutionell beredskap, SOU 2023:75 (regeringen.se)