Regeringen föreslår i en promemoria (Ds 2024:2) att det försvarssamarbetsavtal (DCA-avtalet) som Sverige undertecknat med USA skall godkännas. I promemorian listas de författningsändringar som anses vara nödvändiga för att få avtalet på plats. Därutöver kommenterar regeringen i viss mån DCA-avtalets olika bestämmelser och argumenterar för avtalets försvars- och säkerhetspolitiska betydelse.
De enskilda lagändringsförslagen kommenteras inte här utan vi får återkomma till dem senare.
Vi har tidigare utförligt kommenterat avtalet på den här sajten.
Regeringen har nu skickat promemorian på remiss till ett flertal instanser. Efter avslutad remissomgång (25/3 2024) lär en proposition komma som sedan skall riksdagsbehandlas.
I promemorian skriver regeringen att ”ett DCA-avtal gör det möjligt för Sverige och USA att arbeta mer effektivt tillsammans, både bilateralt och inom Nato”.
Frågan om svensk suveränitet
Utgångspunkten och grunden för DCA-avtalet är enligt regeringen: ”Samarbetet enligt DCA-avtalet bygger på Sveriges samtycke och på full respekt för svensk lagstiftning, svensk suveränitet och internationella förpliktelser.” Det anges vidare att samarbetet sker ”i enlighet med folkrätten”.
Detta är som vi tidigare kommenterat, trots viss oklarhet beträffande räckvidden av det svenska ”samtycket”, något att ta fasta på och använda för att hävda svenska intressen för det fall att tvistigheter uppstår med USA om avtalet och dess tillämpning.
Betydelsen av den angivna grunden för avtalet reduceras dock då regeringen öppnar för att beslut kan tas utan samtycke och att det vid tvist endast är ”samråd” som gäller. Samråd mellan två parter som är så ojämlika som Sverige och USA ger med nödvändighet stormakten en fördel. Särskilt riskabelt blir det om samrådet delegeras till låg nivå och beslut tas på ämbetsmannanivå. Avtalet anger dessutom uttryckligen att tvister inte skall avgöras av domstol, andra rättsliga inrättningar eller någon annan tredje part. Sverige har alltså inget annat val än att på egen hand göra upp med USA.
Å ena sidan hävdar regeringen i promemorian att det är Sverige som har rätt att avgöra om verksamhet får äga rum på svenskt territorium och att det är en grundförutsättning för all amerikansk närvaro att den sker med svenskt samtycke. Å andra sidan skriver regeringen:
”Ett av avtalets syften är dock att frigöra samarbetet från betungande administrativa processer inför varje amerikansk närvaro i Sverige. Enskilda beslut ska därmed inte behöva fattas inför varje besök och aktivitet som sker inom ramen för avtalet.”
Artikel 29 i DCA-avtalet anger att parterna vid behov genom samråd skall säkerställa ett korrekt genomförande av avtalet. Detta samrådsförfarande kommer uppenbarligen att bli av stor vikt när avtalets allmänna skrivningar om samarbete skall ges konkret substans. Nationellt samtycke nämns inte här. Denna centrala bestämmelse kommenterar regeringen helt kort:
”I artikel 29 finns bestämmelser om finansiering, implementering och tvistelösning.”
I Sveriges DCA-avtal finns skrivningen att avtalet bygger på respekt för svensk suveränitet i inledningen. Det kan jämföras med Finlands DCA-avtal där respekt för finsk suveränitet finns med på tre ställen. Även Norges DCA-avtal innehåller tydligare referenser till suveränitet än Sveriges.
Amerikanska förpliktelser?
En kritisk fråga är om DCA-avtalet medför några förpliktelser från USA:s sida att ge militärt stöd om Sverige skulle angripas. Det står ingenting om det i DCA-avtalet, och regeringen gör i promemorian inte heller någon mer uttömmande kommentar om det. Den säger endast att avtalet skall möjliggöra att ett bilateralt samarbete blir mer effektivt och att vi skall kunna ta emot stöd:
”Ett DCA-avtal gör det möjligt för Sverige och USA att arbeta mer effektivt tillsammans, både bilateralt och inom Nato. Ett sådant avtal är dessutom en förutsättning för att Sverige snabbt och förberett ska kunna ta emot stöd från USA vid ett försämrat säkerhetsläge.”
Regeringens förhoppning är vidare att ett DCA-avtal skall i sig ge ”en avskräckande effekt, eftersom det signalerar amerikanskt engagemang och närvaro i Sverige”. Även det sistnämnda om amerikansk närvaro här i landet saknar täckning i avtalet. USA förbinder sig i avtalet inte till någon militär närvaro här. Det är upp till USA att ensidigt avgöra detta, något som säkerligen kommer att bero på om det ligger i linje med USA:s egna intressen.
Baser och fri rörlighet
DCA-avtalet ger USA rätt till 17 baser och fri rörlighet över hela det svenska territoriet. Regeringen understryker att bestämmelserna om att amerikanska styrkor, leverantörer och anhöriga ska ha obehindrat tillträde till dessa platser för en rad olika syften är av central betydelse. Sverige gör enligt DCA-avtalet en rad åtaganden för att underlätta amerikanska styrkors obehindrade verksamhet här i landet, för att skydda baser där USA har aktiviteter, för att underlätta transporter samt för mycket annat i den vägen.
På begäran åtar sig Sverige dessutom att vidta rimliga åtgärder för att underlätta tillfällig amerikansk tillgång även till andra platser, så som vägar och hamnar, inklusive sådana som är i privat ägo.
Regeringen refererar här bara DCA-avtalet och gör inga egna kommentarer annat än att man anser detta vara av central betydelse.
Lagring och transporter av materiel och utrustning
DCA-avtalet ger USA rätt att transportera, lagra och förvara militär materiel och utrustning på de överenskomna anläggningarna och områdena samt på andra platser parterna enas om.
USA:s styrkor och amerikanska leverantörer skall också ha obegränsad tillgång till försvarsanläggningar för aktiviteter som har med förvaringen att göra. Likaså skall USA ha tillgång till flygplatser och hamnar för leveranser och andra åtgärder kopplade till lagrad materiel.
Här anges inga andra begränsningar än att USA skall informera Sverige om vilken materiel och utrustning det gäller. Regeringen har inte i promemorian tillfört någon kommenterar till avsnittet om lagring.
Kärnvapen
DCA-avtalet tar inte upp frågan om kärnvapen på svenskt territorium. I promemorian berör regeringen kärnvapen helt kort:
”Ett ingående av DCA-avtalet förändrar inte den ståndpunkt som har kommit till uttryck inom ramen för Sveriges Natoansökan att det inte finns skäl att ha kärnvapen och permanenta baser på svenskt territorium i fredstid.” Regeringen hänvisar sedan till riksdagsbeslutet om svenskt Nato-medlemskap och anser sig därmed ha besvarat frågan om kärnvapen.
Något förbud mot kärnvapen på svenskt territorium i likhet med vad Finland har eller en skarp politisk förklaring i likhet med Norges att inte tillåta kärnvapen har regeringen inte föreslagit.
Slutsatser
Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska belägenhet försämras genom ett DCA-avtal. Det ökar risken för att vi exponeras i kritiska lägen och det utsätter oss för kollisioner inom vidgade konfliktytor utom vår kontroll eller insyn.
Om ett DCA-avtal kommer att godkännas av riksdagen kan man konstatera att det finns vissa skrivningar i avtalet om bland annat suveränitet som det inte är något fel på. Problemet är att dessa skrivningar i sitt sammanhang blir motsägelsefyllda, eftersom andra bestämmelser om ”obehindrad” och ”fri” rätt för amerikanska styrkor att uppträda på svenskt territorium drar åt ett annat håll. Oavsett tolkningsproblemen finns det här något att ta fasta på.
Om ändamålet med DCA-avtalet är att säkra amerikansk militär närvaro här i landet i för oss kritiska lägen så är detta inte förankrat i avtalet. Regeringen talar i promemorian om militärt stöd, men det finns inga förpliktelser om det i avtalet.
Trots det låter vi oss genom avtalet inlemmas i den amerikanska inflytelsesfären med ökade risker vid konfrontationer mellan stormakterna som bara alltför lätt kan eskalera.
USA har fria händer, binder sig inte. Sverige öppnar sig för att underordna sig USA:s taktik och strategi utan att ha utlovats något.
Sverige har inte längre någon ”grand strategy” för att hålla oss utanför andras krig utan hänger sig åt vilsna politiska spekulationer av det mest äventyrliga slag i förhoppning om att en stormakt med helt egen agenda skall ”ställa upp”.
Hela projektet tenderar att invagga oss i falsk säkerhet och att bli till ytterligare ett substitut för att slippa bygga ett folkförsvar.
Besvärjelser utan substans och andra hägringar som vi så länge sett alltför mycket av får inte tillåtas kompensera för den nödvändiga ambitionen att verkligen bygga ett eget nationellt försvar värt namnet.