Utrikesminister Tobias Billström och försvarsminister Pål Jonson har tillsammans med sina danska och finska kollegor i en artikel i Göteborgs-Posten (13/1 2024) kommenterat hur man ska förstå de avtal om försvarssamarbete med USA som vart och ett av de tre länderna nyligen undertecknat (DCA-avtalen). Norge har redan träffat ett sådant avtal och det har trätt i kraft.
Ministrarna framhåller i artikeln att samarbetet med USA bygger på ”nationellt samtycke”. Om det förhåller sig på det sättet så är det av betydelse för vår självbestämmanderätt. När en småstat som vår har att göra med en stormakt som USA gäller det att åtminstone ha ordning på formuleringarna i avtalsdokumenten. Det är svårt nog att i praktiken stå emot den kraft som en verklig stormakt alltid utstrålar mot en mindre stat. Och att bygga på tillit, som nämnts i sammanhanget, är för de troskyldiga.
Ministrarnas utsaga kräver emellertid en närmare granskning. Vi gör här en genomgång av avtalstexten med frågor och svar.
Har regeringen Kristersson i DCA-avtalet säkrat ”nationellt samtycke” som grundval för samarbetet med stormakten USA?
En läsning av avtalet visar att det inte någonstans anges att svenskt ”nationellt samtycke” krävs. Inte heller används liknande uttryck i avtalet.
Finns det andra uttryckliga regleringar i avtalet som kan åberopas till stöd för att ”nationellt samtycke” krävs för olika åtgärder?
I bestämmelsen om implementering av avtalet (Artikel 29) anges bara att parterna vid behov ska ”samråda”. Det är något helt annat än ett krav på ”samtycke”. Det är tillika något helt annat än Nato-fördragets krav på konsensus för att kunna fatta kollektiva beslut. Varför har kravet på ”nationellt samtycke” helt enkelt inte skrivits in i avtalet och därmed klargjort vad som gäller i en bestämmande principfråga?
Men är inte ”nationellt samtycke” en förutsättning för att ett samarbete ska kunna komma till stånd och förverkligas enligt de allmänna skrivningarna i avtalet?
Om samarbetet bygger på ”nationellt samtycke”, som ministrarna hävdar, är detta tydligen något som läsaren i brist på uttryckliga skrivningar måste försöka tolka in i avtalet med stöd av andra bestämmelser. Men vilka då i så fall?
I avtalets ingress tecknas en generellt hållen bakgrund till de konkreta artiklarna i avtalet. Här återfinns allmänna skrivningar om att främja gemensam säkerhet, att fördjupa försvarssamarbetet och att ändamålet med de amerikanska styrkornas närvaro här i landet är att främja fred och säkerhet inom områden av gemensamt intresse.
Att hävda att dessa allmänna avsikter i ingressen skulle innebära att svenskt ”nationellt samtycke” genomgående krävs är knappast hållbart. Dessa generella skrivningar om intentioner måste konfronteras med avtalets operativa bestämmelser innan några långtgående slutsatser kan dras.
Vad kan utläsas av bestämmelsen om avtalets omfattning och ändamål?
DCA-avtalet är ett avtal med vissa konkreta och specificerade rättigheter och skyldigheter. Det är samtidigt ett ramavtal som kan utfyllas genom tillämpning och utvidgas och fördjupas genom ytterligare förhandlingar och ställningstaganden.
Bestämmelsen om avtalets omfattning och ändamål återfinns i Artikel 1. I den stipuleras det att avtalet, i enlighet med internationell rätt och Sveriges samtycke, anger ramen för ett utvecklat försvars- och säkerhetssamarbete mellan parterna. En sak är att avtalet naturligtvis har träffats med Sveriges samtycke, det vill säga att Sverige inte har hotats eller tvingats att skriva under. En annan sak är om Sverige i avtalet har frånfallit sitt anspråk på att få säga nej till åtgärder som USA vill vidta men som Sverige inte samtycker till. Skrivningen är emellertid för allmänt hållen för att några säkra slutsatser ska kunna dras av den. Av större intresse är skrivningen i det följande stycket:
”Alla aktiviteter enligt detta avtal ska utföras med full respekt för Sveriges suveränitet, lagar och internationella lagliga förpliktelser, inklusive avseende lagring av vissa typer av vapen på svenskt territorium.”
Denna skrivning framstår som något av en grundval för den svenska avtalsrelationen till USA. Man tvingas dock konstatera att svenskt ”nationellt samtycke” inte nämns här som ett krav. Det hade onekligen varit på sin plats om regeringen eftersträvat en klar och bindande reglering i avtalet av förhållandet till stormakten USA.
Vad som i stället erbjuds är framför allt kravet att ”full respekt för Sveriges suveränitet” ska iakttas. Vad denna princip är värd i ett läge med stridiga uppfattningar mellan parterna om avtalets rätta innebörd tål att grundligt överväga. Det gäller särskilt med tanke på de för svensk suveränitet besvärande bestämmelser som kommer längre fram i avtalet och som vi snart återkommer till.
Kravet på ”full respekt för Sveriges suveränitet” är i alla fall något att ta stöd i om tillämpningen av avtalet kommer att strida mot det egna nationella intresset; eller om den svenska regeringen under tryck skulle vara benägen att vidga avtalets ramar för än mer ”obehindrad”, ”exklusiv” eller ”fri” amerikansk militär verksamhet här i landet; eller om företrädare för Försvarsmakten, som i praktiken förutsätts hantera relationen till USA:s styrkor, visar sig sakna det rätta patriotiska sinnelaget och alltför lätt hemfaller åt den beundran för ”US Army” som vi redan sett åtskilliga tecken på.
Men hur förhåller det sig om man närmar sig den konkreta regleringen av rättigheter och skyldigheter i själva avtalet?
Vad avtalet i praktiken kommer att handla om hålls delvis dolt, men på några punkter ges mer konkreta besked.
Det är fullt möjligt att hävda att i den mån avtalet konkret kommer att handla om ett ömsesidigt samarbete, till exempel gemensamma övningar, så är det inte upp till USA att ensidigt driva igenom sin linje. Det ligger i själva samarbetets natur. Där det verkligen är fråga om faktiskt samarbete kan Sverige hävda att utformningen av det kräver svenskt ”nationellt samtycke”.
Men allmänt tal om samarbete, intentioner och avsikter i all ära: detta sätts på prov när man kommer in på avtalets konkreta regleringar. Den allmänna principen om samarbete och ”full respekt för Sveriges suveränitet” krockar med andra specifika och konkreta regleringar i avtalet. Vid avtalstolkning brukar utgångspunkten vara att tydliga, konkreta och speciella bestämmelser har företräde framför allmänt hållna regleringar.
De centrala rättigheterna i avtalet tillkommer USA och motsvarande centrala skyldigheter åvilar Sverige. Konkret gäller frågan i vad mån de amerikanska rättigheterna är begränsade.
Vad kan utläsas av den specifika bestämmelsen i artikel 3 om baser på svenskt territorium?
Enligt artikel 3 ges USA ”obehindrad” rätt att tillsammans med Sverige använda åtminstone de 17 baser (områden) som är förtecknade i en bilaga till avtalet. Inget sägs här om ”nationellt samtycke”.
När det gäller den gemensamma användningen av baserna så är det svårt att se annat än att ett sådant nyttjande i praktiken – i vart fall initialt –- kräver svenskt samtycke. Realistiskt sett får man förmoda att parterna gör upp om den gemensamma användningen, varvid USA har ”obehindrad” rätt att utnyttja de delar av baserna som ställs till USA:s disposition. Vilket bruk USA har rätt att göra av baserna framgår av en lång lista i artikeln, som omfattar manövrar, landningar, transiteringar, underhåll, inkvarteringar, utplacering av styrkor, förhandslagring, beredskapsoperationer, anläggningsarbeten med mera. Så allmänt regleras de amerikanska rättigheterna. I vad mån sådant ”obehindrat” nyttjande kan stå i strid mot kravet på ”full respekt för Sveriges suveränitet” eller kräva svenskt ”nationellt samtycke” får uppfattas som högst oklart. Det är dock möjligt att argumentera för att det ”obehindrade” nyttjande som det är tal om ska ske inom ramen för vad respekten för Sveriges suveränitet kräver.
Härutöver anges i artikel 3 att USA kan ges rätt att exklusivt använda de utbyggnader av baserna som parterna kommer överens om. Sådana amerikanska utbyggnader av baserna kräver svenskt samtycke. Om och när sådana exklusiva utbyggnader kommer till stånd, står de för ”obehindrad” och ”exklusiv” disposition till de amerikanska styrkornas förfogande.
Huruvida den ”obehindrade” och ”exklusiva” dispositionen över baser, som avtalet kan tillerkänna amerikanska styrkor, har spärrar får uppfattas som en öppen fråga. Men redan att USA ges tillgång till baser kan skada stabiliteteten och öka spänningarna i området. Av USA disponerade baser kan bland annat utnyttjas för spaningsflyg över finska gränsen mot Ryssland, övervakning riktad mot Kolahalvöns ryska anläggningar och rekognosering i Arktis. Sådana baser kan även utnyttjas för mer offensivt inriktade aktiviteter i form av aggressiva övningar, hot och påtryckningar mot Ryssland, som i värsta fall kan dra in Sverige i mer eller mindre direkta stormaktskonfrontationer. Om Sverige i sådana fall kommer att ha ett hämmande ord med i laget, kan man både formellt och realistiskt sett betvivla. Det är dock möjligt för Sverige att med hänvisning till FN-stadgans bestämmelser om att avhålla sig från ”hot om mellanstatligt våld” gå emot användning av de svenska baserna för offensiva aktiviteter.
Vad gäller då om lagring av militär materiel på svenskt territorium enligt artikel 4?
USA ges enligt artikel 4 fri rätt att lagra och disponera militär materiel och utrustning på olika platser i Sverige. Dessa är för exklusiv amerikansk användning och kontroll. Inget anges i bestämmelsen om svenskt ”nationellt samtycke”. Det enda som anges i avtalet är en allmän skyldighet för de amerikanska styrkorna att informera Försvarsmakten om dispositionerna.
Och vad gäller om luftfartyg, fartyg och fordon som regleras i artikel 11?
Enligt artikel 11 har amerikanska luftfartyg, fartyg och fordon rätt att ”resa in i, resa ut från och röra sig fritt på svenskt territorium”. Här anges inga spärrar. Inget sägs om att utövandet av denna rätt skulle vara beroende av ”nationellt samtycke”. Bestämmelsen öppnar för att Sverige skulle kunna bli utlämnat till långtgående amerikanska operationer över vårt territorium och utom vår kontroll.
Möjligheterna att hämma den USA tillerkända rätten att ”fritt” disponera vårt territorium genom att hävda att denna bara får utövas som ett led i ett av Sverige godkänt samarbete eller att hävda att den aldrig får utövas så att ”Sveriges suveränitet” inte fullt ut respekteras, får bedömas som oviss.
Att amerikanska styrkor lätt ska kunna kan resa in i, vistas här och resa ut ur svenskt territorium framgår bland annat av artikel 7.
Innebär DCA-avtalet en allians mellan USA och Sverige?
DCA-avtalet etablerar ingen allians. Det innehåller ingenting om försvarsgarantier eller något som kan liknas vid löften om militärt stöd. Avtalet säger ingenting om detta. I avtalet talas det bara i allmänna ordalag om att parterna inser behovet av att öka sin gemensamma säkerhet och andra liknande generella intentioner som är vaga, mångtydiga och utan konkret substans.
DCA-avtalet pekar inte ut en gemensam fiende eller potentiell fiende vid namn, även om det är underförstått att avtalet åtminstone för närvarande har udden riktad mot Ryssland. USA, Nato och Sverige har de facto framhållit att Ryssland utgör ett hot. DCA-avtalet är öppet i fråga om vem som är fienden. Den amerikanska linjen är att i alla säkerhetspolitiska sammanhang och steg för steg rikta udden allt tydligare (även) mot Kina och, där så är möjligt, göra Kinas styrka till ett dominerande hot. Genom DCA-avtalet, som har till ändamål att främja det säkerhetspolitiska mellan parterna, är att förvänta en samordning där USA kommer att trycka på för att Sverige allt närmare ska ansluta sig till denna amerikanska politik.
Enligt DCA-avtalet har Sverige begränsade rättigheter. Sverige har ingen rätt att med hänvisning till avtalet begära militärt stöd.
Slutsatser
DCA-avtalet är genom sin medvetna oklarhet skadligt för Sverige. Det är ett resultat av förhandlingar som förts under riktlinjer givna av en regering som inte tycks väja för risken att Sverige genom avtalet hamnar i ett förhållande till USA, där stormakten intar ställningen av hegemon gentemot Sverige. DCA-avtalet riskerar att utlämna oss till en annan stats nationella intressen. Det riskerar att öppna oss för främmande makts mer eller mindre fria aktiviteter på vårt territorium.
Det är synnerligen allvarliga strategiska risker förknippade med detta avtal som binder oss under minst 10 år.
Genom avtalet riskerar vi att utlämna oss till USA till den milda grad att det kan bli allt svårare att bevara en nationell kärna av självbestämmande.
Nästa steg i beslutsprocessen är en proposition från regeringen. Vid granskningen av den bör nagelfaras i vad mån Pål Jonson och Tobias Billström menade allvar när de hävdade att svenskt ”nationellt samtycke” var en övergripande grundval för avtalet och om regeringen i så fall i propositionen tydliggör att det är denna ståndpunkt som gäller för svensk del.
För nationella krafter gäller det att gå emot en skadlig politik riktad mot den svenska nationens förmåga till självbevarelse och självbestämmande.