Bruk av våld i självförsvar mot terroristgrupper är sedan länge en stridig fråga. Svallvågorna efter 9/11 gav ett sorts känslomässigt stöd för olika försök att åstadkomma en elastisk, tänjbar utvidgning av rätten att använda våld i självförsvar, som aggressiva krafter utnyttjade. Det var faktiskt ingen hejd på det. Det tycktes under en period som att det var fritt fram att intervenera militärt mot ”terrorister” när som helst och var som helst. Och att vilken mindre stat som helst kunde bli föremål för attackerna. Men majoriteten av världen stater ställde sig avvisande till en sådan utveckling. Den Alliansfria rörelsen vände sig emot den trenden som professor Olivier Corten utvecklade i en artikel (se nedan).
När det gäller det ryska aggressionskriget i Ukraina är folkrätten klar. Ryssland har grovt brutit mot FN-stadgans våld- och interventionsförbud och mot den humanitära rätten. Ukraina har rätt till kollektivt självförsvar. Det återstår att se om det som en följd av den naturliga upprördheten över den brutala ryska krigföringen kommer att väckas förslag som påverkar folkrätten. En fråga som redan är föremål för diskussion gäller möjligheterna att göra ryska ledare rättsligt ansvariga för angreppskriget och de brott som begåtts under kriget. Beträffande de av Ryssland från tid till annan åberopade, skiftande argumenten till stöd för sin ”speciella operation” i Ukraina kan bara konstateras att de helt saknar folkrättslig förankring.
Stormakter har inte respekt för andra staters territoriella integritet och suveränitet. De tar opåkallat till våld eller andra tvingande eller hotfulla åtgärder. Men både den territoriella integriteten och självbestämmanderätten, och den generella principen att våld icke får utövas av en stat mot en annan, skyddas av FN-stadgan. Stadgans realism och tydlighet utgör ett betydande problem för stormakter, som med militära eller andra medel avser att intervenera i andra stater. De ställs då inför ett legitimitetsproblem. Hur ska stormakten i strid mot FN-stadgan åstadkomma ett försvar för interventionen, som åtminstone kan spela på känslor och vädja till ”rättvisa”, ”mänsklighet” eller på annat sätt sprida förvirring om vad det egentligen handlar om.
Det typiska vägvalet i sådana fall är att försöka kringgå FN-stadgan på ett eller annat sätt: genom att påstå att en viss fråga inte är reglerad eller ofullständigt reglerad i stadgan; eller genom att hävda att stadgan är så oklar att den inte adekvat besvarar en viss frågeställning utan lämnar fältet fritt för tolkningar, utfyllnader och analogier. I den här texten handlar det primärt om det av USA konstruerade konceptet ”unwilling or unable” (ovillig eller oförmögen).
Under Barak Obamas presidentperiod försökte statsledningen etablera en ny rättslig grund för att försvara drönarattacker. Rättslig legitimation behövdes, bland annat eftersom Obama satt på sitt kontor i Vita huset och undertecknade dödslistor, som skulle verkställas.
Den nya juridiken gick ut på att när en självständig stat var “unwilling or unable” att bistå USA beträffande misstänkta terrorister som påstods uppehålla sig på statens territorium så var USA ensidigt berättigat att slå till med våld där. Hela projektet stred naturligtvis mot folkrätten. Ingen stat har rätt att använda våld mot en annan stat, utom i självförsvar, och allra minst baserat på egna konstruerade definitioner av terrorism och egna godtyckliga stämplingar av vilka som är terrorister. Den amerikanska hållningen var för övrigt oförenlig med sådana ideal som brukar komma till uttryck på president Bidens återkommande ideologiska demokratisamlingar av västallierade stater: mänskliga rättigheter, rättssäkerhet, rättsstat och ordning i världen.
USA började intervenera i Syrien 2014 och har sedan dess fortsatt sina militära aktiviteter i landet. Det är fråga om folkrättsstridig aggression. Varken mandat från FN:s säkerhetsråd eller medgivande från Syriens regering föreligger. Från amerikansk sida har man åberopat självförsvar mot IS och gjort gällande att regeringen i Syrien är ovillig eller oförmögen att bekämpa IS på sitt territorium. Konceptet ”unwilling or unable” testas alltså här återigen för att legitimera fientligheterna mot Syrien. Sverige har inte explicit ställt sig bakom konceptet, men genom att delta i den USA-ledda koalitionen, som utfört aggressionshandlingar i landet, har vi bidragit till försöken att ge det en viss legitimitet.
Turkiet har återigen börjat genomföra bombattacker mot mål i nordöstra Syrien. Utrikesminister Tobias Billström har lakoniskt rättfärdigat att Turkiet bombar Syrien med att Turkiet har ”rätt att försvara sig.” Om Billström med det åsyftar en tillämpning av konceptet ”unwilling or unable” eller något annat är oklart. Oavsett vilket, agerar Turkiet i strid mot folkrätten. Och Billström framstår som en principlös pratmakare.
En annan sak är att Turkiet självfallet har rätt att på eget territorium ta itu med terrorister på det sätt turkisk lag anvisar. En stat har rätt att med kraft slå till mot terrorister på eget territorium. En stat har då inga andra begränsningar att iaktta i sin maktutövning än intern lagstiftning och humanitär rätt. När det gäller terrorister som rör sig över gränserna mellan två länder, något som inte är ovanligt, får berörda stater hålla sig inom sina egna gränser och samarbeta för att bekämpa gränsöverskridande terroristverksamhet.
Självförsvarsrätten kan vara tillämplig vid direkt statsunderstödd terrorism av större omfattning. När sådana statligt organiserade eller understödda terroristgrupperingar slår till mot en stat kan den utsatta staten i självförsvar i viss mån förfölja och angripa terroristerna in på den understödjande maktens territorium. När det gäller terrorristgrupperingar, som härjar fritt utan statligt stöd, begränsas bekämpningen till det egna territoriet, om inte andra berörda staten medger annat.
USA och andra stater har försökt att förvränga självförsvarsrätten enligt FN-stadgan genom att utvidga den till att avse annat än försvar mot angrepp från andra stater. Sådana tolkningar saknar stöd i folkrätten. Trots det är det inte ovanligt att till exempel aktioner från upprorsrörelser, beväpnade band och terroristgrupper, som inte är statsunderstödda, jämställs med angrepp från en annan stat. Denna linje aktualiserades i samband med 9/11 och USA:s och dess allierades anfall mot Afghanistan 2001.
Internationella domstolen i Haag, FN:s högsta domstol (ICJ), ej att förväxla med Internationella Brottsmålsdomstolen (ICC), har dock genom ett avgörande under 2005 satt stopp för påståenden om att självförsvarsrätten skulle ha utvecklats till att inbegripa även en rätt till självförsvar enligt artikel 51 i FN-stadgan mot till exempel internationell terrorism. Domstolen fördömde då Uganda för att allvarligt ha brutit mot våldsförbudet i artikel 2.4 i stadgan. Frågan gällde om det var hållbart att på sätt som Uganda gjorde hävda rätt till självförsvar mot Kongo för att kunna slå tillbaka efter attacker från ugandiska rebellrörelser, som opererade från Kongos territorium. Domstolen framhöll att Uganda inte ens hade påstått att man utsatts för ett ”väpnat angrepp” från staten Kongos sida. Och det var inte visat att Kongos regering var involverad, direkt eller indirekt, i attackerna. Attackerna emanerade inte från beväpnade band som var utsända av Kongo eller som agerade på det landets vägnar. Uganda hade alltså inte utsatts för en väpnad attack på grund av stöd, som Kongo skulle ha gett till irreguljära band.
Det finns skäl att gå närmare in på detaljerna i ICJ:s dom från 2005, eftersom förhållandena i det fallet är rätt typiska för hur det brukar förhålla sig i verkligheten.
Uganda hävdade i målet att de åtgärder som hade vidtagits från kongolesiska myndigheters sida till stöd för anti-Ugandiska upprorsmän utgjorde ett brott mot FN-stadgans allmänna våldsförbud och ett brott mot stadgans princip om att en stat inte får intervenera i annan stats interna angelägenheter. Uganda åberopade till stöd för sin invändning ett äldre av ICJ avgjort mål, ”the Corfu Channel case”. I det målet hade ICJ framhållit “every State’s obligation not to allow knowingly its territory to be used for acts contrary to the rights of other States.” Enligt Uganda var detta en allmän och väl erkänd princip. Denna princip innebar, enligt Ugandas mening, inte bara en plikt att avstå från att tillhandahålla stöd till grupper som bedrev subversiv eller terroristisk verksamhet mot en annan stat, utan också en vaksamhetsplikt att tillförsäkra att sådana aktiviteter inte tolererades. Ugandas inställning var att Kongo inte bara tolererade de anti-Ugandiska rebellerna, utan också stödde dem mycket effektivt på olika sätt.
Vilken bedömning gjorde då ICJ av Ugandas invändning? Hur såg man på Ugandas tolkning av vad ICJ hade förklarat i det äldre rättsfallet ”Corfu Channel case”? Vilken var den rätta innebörden av den plikt som enligt ICJ ålåg varje stat att inte tillåta att dess territorium användes för aktiviteter i strid mot en annan stats rättigheter? Bedömningen avser två olika tidsperioder.
När domstolen beträffande den första perioden behandlade dessa frågeställningar konstaterade den först att det stod klart att anti-Ugandiska rebeller hade befunnit sig på Kongos territorium och opererat där. Det hade Kongo medgivit. ICJ klargjorde sedan inledningsvis att frågan huruvida Kongo hade brutit mot sin vaksamhetsplikt (”Duty of Vigilance”) genom att tolerera anti-Ugandiska rebeller på sitt territorium var en annan sak än frågan om aktivt stöd (”active support”) till rebellerna.
Domstolen inleder sedan sina överväganden med att citera ur den av FN:s generalförsamling 1970 antagna resolutionen Declaration on Friendly Relations:
“every State has the duty to refrain from . . . in acquiescing organized activities within its territory directed towards the commission of such acts (e.g., terrorist acts, acts of internal strife)” och vidare “no State shall . . . tolerate subversive, terrorist or armed activities directed towards the violent overthrow of the regime of another State . . .”. Dessa bestämmelser utgjorde enligt domstolen internationell sedvanerätt, det vill säga var lika bindande för alla stater som FN-stadgan.
Domstolen noterar därefter att, enligt Uganda, rebellgrupperna kunde operera ostört (“unimpeded”) i gränsområdet mellan Kongo och Uganda, på grund av områdets bergiga terräng, områdets avlägsenhet från Kinshasa (Kongos huvudstad), och områdets under decennier närmast totala frånvaro av centralregering eller annan auktoritet.
Domstolen gör sedan sin bedömning (varvid bör påpekas att Kongo vid aktuell tidpunkt hade antagit namnet Zaire):
“During the period under consideration both anti-Ugandan and anti-Zairean rebel groups operated in this area. Neither Zaire nor Uganda were in a position to put an end to their activities. However, in the light of the evidence before it, the Court cannot conclude that the absence of action by Zaire’s Government against the rebel groups in the border area is tantamount to “tolerating” or “acquiescing” in their activities. Thus, the part of Uganda’s first counter-claim alleging Congolese responsibility for tolerating the rebel groups prior to May 1997 cannot be upheld.”
ICJ godtog alltså inte Ugandas inställning avseende den första perioden. Domstolen utgår vid sin prövning från bestämmelserna i resolutionen Declaration on Friendly Relations, i vilken ribban hade lagts för vad som inte kunde godtas. Slutklämmen i domen är att ICJ, i ljuset av den framlagda bevisningen, inte kan dra slutsatsen att frånvaron av åtgärder från Kongos regering mot rebellgrupperna i gränsområdet är att likställa med ett tolererande av eller finnande sig i deras aktiviteter.
I domen prövar ICJ sedan frågeställningen på nytt, men nu avseende den senare tidsperioden. Domstolen konstaterar:
Kongo agerade således mot rebellerna, inte till stöd för dem. Det verkar, emellertid, som att på grund av svårigheten och avlägsenheten i terrängen som diskuterats I förhållande till den första perioden, ingendera staten var kapabel (”capable”) att få slut på rebellernas aktiviteter, trots deras ansträngningar (”efforts”) under denna period. Därför höll Ugandas invändning inte heller med avseende på denna andra period.
När det gäller FN-stadgans våldsförbud har den ledande folkrättsprofessorn Olivier Corten sammanfattat de här berörda delarna av ICJ:s dom på följande sätt med särskild inriktning på Syrien:
“In other words, the Court expressly stated that the inability to put an end to irregular activities is not equivalent to a violation of Article 2.4, particularly when the state concerned was ‘acting against the rebels, not in support of them’. Quite the opposite, it appears that an inability a priori seems to show that there has been no violation at all. If we transpose these legal considerations to the ISIL case, the fact that neither Syria, nor Iraq, nor the US and its allies, nor later Russia, succeeded so far in defeating this terrorist group (even if they are all ‘acting against the rebels, not in support of them’) rather confirms the absence of any violation of the prohibition on the use of force.”
Det är en klok och riktgivande dom. En oförmåga att få slut på terroristisk aktivitet i det egna landet utgör inget brott mot artikel 2.4 i FN-stadgan och ger därmed ingen grund för andra stater att utöva våld mot landet i fråga.
Den som är akademiskt och teoretiskt lagd kan pröva konceptet ”unwilling or unable” på svensk gängbrottslighet: tolererar vi den, finner vi oss i den, medger vi att den stundtals rör sig över gränsen till Danmark utan att hindra den och där orsaka nya mord? Nåväl, vi stödjer eller finner oss i alla fall inte i den!
Konceptet ”unwilling or unable” är en ren konstruktion, som om den skulle vinna framgång skulle öppna för ständiga, godtyckliga interventioner i mindre och svagare stater. Det återstår att fullt ut bekämpa konstruktionen så att ingen anständig person vill ta det konceptet i sin mun. En överväldigande majoritet av världens stater går emot konstruktionen.
ICJ:s dom återfinns att läsa här:
Professor Olivier Cortens artikel kan läsas här:
.