Regeringen Reinfeldt undertecknade den 4 september 2014 ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd. I en departementspromemoria (Ds 2015:39) redovisade försvarsdepartementet de lagändringar som ansågs påkallade för att kunna godkänna avtalet. Efter remissbehandling av promemorian beslutade regeringen Löfven den 26 februari 2016 om en lagrådsremiss avseende de aktuella lagändringarna. Lagrådet yttrade sig den 1 mars 2016 och hade inga invändningar mot förslagen. Det är att förvänta att regeringen inom kort kommer att tillställa riksdagen en proposition som motsvarar lagrådsremissen. Propositionen kommer att behandlas i utskott, varefter riksdagen tar ställning. Detta beräknas ske senare i vår. Avsikten är att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2016, varvid samförståndsavtalet blir gällande.
Samförståndsavtalet har kommenterats i flera inlägg på den här sajten. Vi har också länkat till själva lagrådsremissen. Nedan begränsar vi oss till att lyfta fram några centrala punkter i remissen.
- Alliansfriheten
I försvarsdepartementets promemoria nämns inte alliansfriheten. I lagrådsremissen däremot refererar man till den militära alliansfriheten på ett par ställen:
Den militära alliansfriheten bidrar till stabilitet i närområdet och ger oss handlingsfrihet. (s. 12)
Sveriges säkerhetspolitik, inbegripet den militära alliansfriheten, syftar ytterst till att garantera landets politiska oberoende och självständighet. Hävdandet av vårt lands suveränitet och territoriella integritet är en nödvändig förutsättning för att Sverige ska kunna uppnå målen för vår säkerhet. Den militära alliansfriheten förutsätter en aktiv, bred och ansvarsfull utrikes- och säkerhetspolitik i kombination med en trovärdig nationell försvarsförmåga. Detta bygger på sammanhållningen i EU och på ökat samarbete på bred front: i Norden, Östersjöområdet, FN och OSSE, med Nato och genom den transatlantiska länken. Det bör noteras att värdlandsstödsavtalet inte innehåller några försvarsförpliktelser, eller andra typer av säkerhetspolitiska garantier utan innebär ett led i genomförandet av Sveriges säkerhetspolitiska inriktning, och påverkar inte den militära alliansfriheten. Vad som avtalas är tekniska och juridiska frågor i händelse av att Sverige bjuder in Nato att genomföra verksamhet på svenskt territorium, vilket även fortsättningsvis förutsätter nationella beslut på svensk sida. Värdlandsstödsavtalet förenklar samarbetet med Nato och bidrar till svensk handlingsfrihet, men föreskriver inte något ytterligare samarbete i sig. (s. 31)
Av intresse är även följande skrivning som återfinns också i promemorian:
Genom att verka för en stabilisering av det säkerhetspolitiska läget samt förebygga och hantera konflikter och krig garanteras också Sveriges oberoende och självständighet, vilket Sveriges säkerhetspolitik ytterst syftar till. (s. 12)
Vad som saknas i såväl remissen som promemorian är en säkerhetspolitisk analys värd namnet. Istället refereras det i allmänna termer till samarbete och solidaritet som de förlösande orden.
- Solidaritetsförklaringen
Den närmast vettlösa, ensidiga solidaritetsförklaringen anges alltjämt stå i centrum för landets säkerhetspolitik:
Den svenska solidaritetsförklaringen intar en central position i Sveriges säkerhetspolitik: Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat EU-medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige skulle drabbas. Sverige ska därför kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd. Solidaritetsförklaringen åtnjuter ett brett stöd i riksdagen och bekräftades i inriktningspropositionen, som behandlades av riksdagen i juni 2015 (prop. 2014/15:109). (s. 13)
- Den egna nationella försvarsförmågan
Som redan framgått (andra citatet under punkt 1 ovan) talas det i lagrådsremissen om vikten av en ”trovärdig nationell försvarsförmåga”. Men intrycket är snarast att detta inte är allvarligt menat. Ty den förmåga som avses i sammanhanget bygger på sammanhållningen i EU och på samarbeten med bland annat Nato.
Det svenska försvaret ges ingen självständig roll. Allt tycks hänga på Nato-samarbete och interoperabilitet med och enligt Nato:
Förmågan att ge och ta emot militärt stöd är också en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna utföra sin uppgift att, såväl självständigt som i samverkan med andra, försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.
Och:
Sveriges förmåga att ge och ta emot militärt stöd är dock avhängig av flera faktorer. En grundläggande och avgörande förutsättning är förmågan hos svenska förband att kunna samverka med andra förband. I västvärlden är Nato den organisation som definierar den internationella standarden för militär praktisk samverkan, s.k. interoperabilitet, som i sin tur utgör grunden för svensk samverkansförmåga i all internationell krishantering, oavsett om den sker inom ramen för FN, EU eller Nato. Därmed utgör Natos standarder också grunden för det nordiska försvarspolitiska samarbetet. (s. 13)
Detta ser ut som en genvägarnas politik, trots att inga genvägar finns. Ingen annan än Sverige självt kan återställa landets försvarsförmåga. Allt detta medför att samförståndsavtalet riskerar att underminera genuina egna svenska försvarsansträngningar, inklusive de breda och nödvändiga kraven på att återställa den allmänna värnplikten. Finlands förre försvarschef, general Gustav Hägglund visar övertygande i boken Försvaret främst (Celanders 2015) hur ett Nato-medlemskap lätt skulle bli förödande för ett litet land.
- Vem fattar beslut om tillämpningar av avtalet?
I en kommentar till ”spontana” remissvar som lämnats in anger regeringen angående beslut om Nato i Sverige:
Precis som nu kommer i de flesta fall beslut om eventuell verksamhet inom ramen för värdlandsstödsavtalet fattas genom regeringsbeslut. I sällsynta fall, företrädesvis under höjd beredskap, kan det också tänkas att det skulle kunna uppstå en fråga som ligger inom riksdagens mandat. De svenska reglerna som rör rätten för myndighet, regering respektive riksdag att fatta beslut om att tillåta utländsk trupp, t.ex. Nato, att agera på eller från svenskt territorium i något avseende, kvarstår alltså oförändrade och påverkas inte av värdlandsstödsavtalet. (s. 31)
Utgångspunkten är alltså att regeringen fattar besluten. I frågor som ligger under riksdagens mandat fattar riksdagen besluten. Vilka frågor rör det sig om? Det är synnerligen otillfredsställande att detta inte reds ut i lagrådsremissen. Inte heller redovisar man vilka regler som gäller beträffande rätten att fatta beslut om att tillåta utländsk trupp att agera på eller från svenskt territorium.
Kärnvapen
Om kärnvapen anger regeringen i lagrådsremissen:
I detta sammanhang bör även något sägas då det gäller frågan om kärnvapen. I många av de spontana yttranden som inkommit har uttryckts oro för att värdlandsstödsavtalet skulle kunna innebära att Natoländer kommer kunna placera kärnvapen i Sverige. Värdlandsstödsavtalet ger inte Nato rätt att vistas eller verka på svenskt territorium, utan föregående svenskt beslut om detta. Avtalet ger inte heller Natoländer rätt att placera kärnvapen på svenskt territorium. Något utrymme för Nato att mot svensk vilja upprätta baseringsområden eller basera förband här finns inte. Det är Sverige som även fortsättningsvis beslutar om vilken typ av verksamhet som får bedrivas här och vilka vapen som får föras in hit. I värdlandsstödsavtalets avsnitt 11.2 förtydligas vidare att avtalet inte är avsett att strida mot nationell lag eller internationella åtaganden som parterna är bundna av, dvs. att dessa lagar och åtaganden är överordnade i relation till värdlandsstödsavtalet. I detta sammanhang bör något sägas om avsnitt 3.3 i värdlandsstödsavtalet som anger att avtalet ”är avsett att överensstämma med Natos doktrin…”. Denna skrivning uttrycker endast att utgångspunkten för Nato är att organisationen ska genomföra sin verksamhet i enlighet med sina styrdokument, så även inom ramen för detta avtal. Men denna skrivning kan aldrig binda Sverige till något avtalsinnehåll som Sverige varken känner till eller har godtagit. Det är tydligt inte minst mot bakgrund av nämnda avsnitt 11.2 Kärnvapen får inte placeras på svenskt territorium. Detta har Sverige i decennier tydligt markerat till omvärlden. Den svenska positionen att inte förvärva kärnvapen och att inte tillåta att sådana vapen placeras på svenskt territorium eller medförs av gästande utländska stridskrafter vid besök har förmedlats på ett otvetydigt sätt i olika sammanhang och forum, t.ex. genom tal i FN:s generalförsamling. En gästande stat är folkrättsligt förpliktad att följa de villkor som Sverige uppställer för besöket. Detta följer bl.a. av den folkrättsliga suveränitetsprincipen. Ingen kärnvapenstat kan vara omedveten om den svenska politiken vad avser kärnvapen på svenskt territorium. (s. 31)
Kärnvapenfrågan är en i sammanhanget relativt underordnad fråga. Det är typiskt att just den aspekten kommenteras rätt utförligt. Men inte heller utläggningen i denna fråga är klargörande. Varför nämns inte traktaten om icke-spridning av kärnvapen som Sverige är bundet av?
Vad kommer att ske så snart samförståndsavtalet träder i kraft?
Regeringen ger inga besked i lagrådsremissen om vilka åtgärder Sverige och Nato kommer att vidta så snart samförståndsavtalet träder i kraft. Vilka planer kommer att upprättas, om några? Vilka tilläggsdokument är aktuella, om några?
Kommer operationsplaner och genomförandeplaner och avtal för specifika situationer att utarbetas och antas? Det hade varit på sin plats att regeringen redovisat vad man mer konkret ville uppnå med detta ”centrala” avtal! Handlar det under överblickbar tid bara om övningsverksamhet? Det är vad som hittills är sagt.
- Till sist
Sverige avgör när Nato-ledd verksamhet får äga rum på svenskt territorium och i så fall även innehållet i verksamheten. Det är viktigt att detta konstateras och än viktigare att det upprätthålls.
Avtalets ramar är närmast obegränsade. Varför är det inte begränsat till kollektivt svenskt självförsvar enligt FN-stadgans bestämmelser och därmed förbunden verksamhet?
Avtalet skapar osäkerhet om var Sverige står säkerhetspolitiskt. Det riskerar att negativt inverka på stabiliteten i närområdet och att försämra förutsättningarna för att bygga upp en egen stark försvarsförmåga baserad på allmän värnplikt.
Avtalet är inte bra för Sveriges säkerhet.