Danmark, Finland och Sverige är på väg att öppna sina territorier för fri amerikansk militär närvaro. I Norges fall handlar det om en utvidgning av antalet baser som ställs till USA:s disposition.
De DCA-avtal som envar av de fyra staterna tecknat med USA bygger på samma amerikanska modellavtal och är tämligen likalydande. Men det finns skillnader. Dessa avvikelser hänger samman med den omsorg respektive stat visat om det egna landet suveränitet. Detta är en fråga som behandlas seriöst i Finland, i alla fall seriösare än i Sverige.
I det finska försvarsutskottets yttrande över regeringens proposition om DCA-avtalet görs ett flertal påpekanden som är av intresse även ur ett svenskt perspektiv.
Det framgår där att det var USA, som efter ett möte i mars 2022 mellan presidenterna Niinistö och Biden, under våren föreslog att länderna skulle ta fram ett DCA-avtal. Detta avtal undertecknades i december förra året och är nu alltså föremål för behandling i riksdagen.
Utskottet gör i sitt utlåtande en övergripande bedömning av avtalet:
”Utskottet anser att DCA-avtalet ur Finlands perspektiv är en exceptionellt långtgående överenskommelse som baserar sig på djupt ömsesidigt förtroende, eftersom avtalet ger de amerikanska styrkorna många olika befogenheter i Finland.”
Det är en vederhäftig värdering av avtalet. Genom det sakliga anslaget skiljer den sig starkt från vad som uttalats från den svenska statsledningens sida och svenska riksdagsutskott om Sveriges motsvarande DCA-avtal.
Det är verkligen fråga om en ”exceptionellt långgående överenskommelse”. Sådana ensidiga avtal brukar inte gärna träffas under normala förhållande utan det påminner mer om något som kan aktualiseras under undantagsliknande förhållanden. Det är svårt att se att läget är sådant att det motiverar ett så extremt steg
Att basen för avtalet enligt utskottets bedömning är ett ”djupt ömsesidigt förtroende” mellan USA och Finland, fångar en central problematik inbyggd i avtalet. Frågan om förtroendet, tilliten mellan parterna, skjuts i förgrunden som bestämmande i stället för själva regleringen i avtalet av rättigheter och skyldigheter och därmed förknippade restriktioner att utnyttja det finska territoriet. Detta återspeglar att avtalet är medvetet otydligt. Det öppnar för amerikanska militära aktiviteter i Finland utan tydliga spärrar. Men konstaterandet att avtalet bygger på att Finland ytterst kan och har att lita till USA:s välvilja har utskottet uppenbarligen funnit inte vara helt tillfredställande. Till stöd för Finlands suveränitet strävar utskottet även efter att ta spjärn i konkreta avtalsbestämmelser.
Det finns flera formuleringar i avtalet med krav på att Finland suveränitet ska respekteras. Bortsett från artikel 1, som är övergripande och generellt hållen, så upprepas kravet i de tre viktigaste bestämmelserna i avtalet, nämligen artikel 3 (obehindrad tillgång till de 15 baserna), artikel 4 (lagring av krigsmateriel i Finland) och artikel 11 (fri tillgång till Finlands territorium).
Utskottet hävdar att kravet på respekt för suveräniteten innebär att båda parters ”synpunkter ska höras och beaktas” och att de ska ”konsultera varandra på olika nivåer”, bland annat avseende användningen av styrkorna och den operativa verksamheten.
Nyckelordet är ”konsultera”; att samråda alltså. Det är begreppet som används i artikel 29 som behandlar genomförandet av avtalet och lösning av tvister. Utskottet framhåller att ett syfte med konsultationerna är att ”säkerställa att Finland har tillräcklig situationsmedvetenhet”. Det får väl tolkas så att finnar gärna vill veta vilka aktiviteter som amerikansk militär ägnar sig åt i Finland. Ett annat syfte med konsultationerna är enligt utskottet att ”möjliggöra beaktandet av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska aspekter” då avtalet tillämpas. Detta bör vara en kritisk punkt. Finland har som frontstat till Ryssland en känslig mellanstatlig relation att ta hänsyn till. Medlemskapet i Nato i kombination med DCA-avtalet har lett till ökade spänningar Det ligger knappast i Finlands intresse att i onödan skärpa ett redan spänt läge. Det är emellertid inte säkert att USA:s och Finlands intressen överensstämmer. Då är det inte fel att samråda. Men det är inte säkert ens att finnarna hålls informerade om vad som är på gång. Och vems ord väger tyngst om det vid ett samråd visar sig att parterna inte kan komma överens och USA bara delvis kan beakta de finska synpunkterna?
Utskottet framhåller att Finland genom konsultationerna ”kan lyfta fram sina synpunkter för Förenta staterna, så att Förenta staterna kan beakta dem.” Så är det tänkt med finska ögon sett. Men att beakta (ta hänsyn till) är något annat än att göra som Finland säger.
Det är så långt utskottet kommer när det brottas med frågan om suveränitet i denna ”exceptionellt långtgående överenskommelse”. Finland har såvitt vi kan bedöma sett om sitt hus bättre än vad Sverige har gjort med sitt DCA-avtal. Den finska plattformen för krav på respekt för suveräniteten är bättre förankrad i Finlands avtal. Det innebär dock inte att finnarna har nått så mycket längre än till ett samråd när olika uppfattningar om avtalets innebörd ställs på sin spets. I ett sådant läge är man tillbaka i frågan om tillit och politiska avgöranden. Detta är ett minst sagt ett kinkigt läge för en småstat i relation till en verklig stormakt med säkerhetspolitiska prioriteringar, konjunktur-svängningar och interna maktförskjutningar som kommer att skifta åtskilliga gånger under den period om minst 10 år som avtalet kommer att vara.
Även det finska grundlagsutskottet har yttrat sig. Utskottet anser i likhet med försvarsutskottet att avtalet är exceptionellt genom att bevilja amerikanska styrkor ”mycket omfattande” rättigheter på finskt territorium. Utskottet kommer fram till att ett godkännande av avtalet kräver kvalificerad majoritet.
Vad siktar då DCA-avtalen till i praktiken sett i ett amerikanskt perspektiv? Handlar det om upptrappade konflikter på Nordkalotten som avser att ringa in Ryssland och vidga möjligheterna att försvåra för Ryssland att röra sig fritt utifrån Murmansk och hindra angrepp mot Västs förbindelser över Nordatlanten i kombination med tänkbara angrepp mot de nordvästliga delarna av Ryssland? Sådana amerikanska intentioner är möjliga. Är Finland i så fall införstått? Är Sverige införstått? Är det en politik som de nordiska staterna är eller vill bli en del av eller ta konsekvenserna av?
DCA-avtalen är spänningsladdade genom att öppna för det osäkra och svårkontrollerade.
Det finska försvarsutskottets utlåtande kan läsas här:
Det finska grundlagsutskottets utlåtande återfinns här:
GrUU 28/2024 rd (eduskunta.fi)