Anhängare av svenskt Nato-medlemskap åberopar gärna som argument för anslutning till alliansen en försvarsgaranti som ett medlemskap skulle innebära. Hur förhåller det sig med det argumentet? En prövning av påståendet ger vid handen att det inte är hållbart.
Nato grundades för 66 år sedan i och med undertecknandet av Nordatlantiska fördraget. Organisationen hade enligt fördraget till ändamål att säkra den kollektiva säkerheten i Europa. Alliansens första generalsekreterare, britten Lord Ismay, lär ha sagt att syftet i praktiken var ”att hålla amerikanerna inne, ryssarna ute, tyskarna nere”. Mycket har hänt sedan dess.
Väst vann det kalla kriget. Vad skulle man nu ha Nato till, när fienden Sovjetunionen hade upphört att existera?
Svaret blev en omläggning. Nato skulle hantera kriser globalt. Nya fiender i form av ”terrorism” och ”cyberattacker” definierades. Den nya inriktningen praktiserades bland annat genom militära interventioner på Balkan, i Afghanistan och i Libyen. I spåren på dessa krigsoperationer följde sedan ”krishantering”.
I och med den ryska interventionen i Ukraina verkar det åter att i viss mån handla om Europa för Natos del. Ledande företrädare refererar på nytt till kollektiv säkerhet. Men det sker nu i ett sammanhang där de europeiska medlemsstaterna har ställt om sina militära resurser till förmån för små insatsstyrkor och samtidigt rejält dragit ned på sina försvarsutgifter.
Ambassadören Tomas Bertelman gör följande bedömning av läget i sin rapport Försvarspolitiskt samarbete – effektivitet, solidaritet, suveränitet (Fö 2013:B), som tillkom på initiativ av alliansregeringen:
”Den amerikanska dominansen beträffande operativ militär förmåga – och den dramatiska nedgången i motsvarande europeiska förmåga – har som konsekvens att de Natomedlemmar som känner sig utsatta för hot i första hand litar till att en god relation till USA skall utgöra grunden för deras säkerhet. Nato är en politisk, mellanstatlig organisation, baserad på enhälligt beslutsfattande. Det finns därför farhågor att det kommer att krävas lång tid för att finna ett svar på en aggression”.
Nato har sedan det ryska övertagandet av Krim åter börjat referera till att artikel 5 i Atlantfördraget fortfarande är relevant. Den bestämmelsens första stycke har följande lydelse:
”The Parties agree that an armed attack against one of them…shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defence recognised by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area.”
Den uppmärksamme läsaren noterar omedelbart det kvalificerande förbehållet i texten, nämligen att det bara handlar om att vidta åtgärder som den enskilda medlemsstaten ”deems necessary”, det vill säga som den själv anser vara erforderliga. Vad betyder denna brasklapp?
I en bilaga till Bertelmans rapport kommenterar professorn i internationell rätt Ove Bring den här fördragsbestämmelsen. Bring konstaterar att en medlemsstat enligt artikel 5 har ”rätt att välja bort renodlade militära åtgärder” och att detta – som han diplomatiskt formulerar saken – är ”något som stundom ”glöms bort” i den politiska debatten.” Ja, vissa medlemskapsförespråkare är antingen inte medvetna om detta centrala förbehåll eller har bortträngt det eller så väljer de att taktiskt negligera det.
Det är naturligtvis av högst väsentlig betydelse i artikel 5 att var och en av Nato-staterna beslutar om ”such action as it deems necessary”. Detta innebär, så som Bring noterar, att en stat har ”rätt att välja medel efter eget gottfinnande”. Medlemsländerna har alltså full frihet att ”leverera solidaritet” enligt eget val. I rapporten bekräftar ambassadör Bertelman att han inte har någon annan uppfattning.
Denna bestämmande reservation i artikel 5 emanerar från den amerikanska senatens motvilja mot att låta egna militära styrkor rycka ut i krig i Europa utan att ha avgörandet i sin egen hand. Artikel 5 formulerades så att den skulle slå an en ton av känsla av säkerhet för de berörda staterna i Europa, men reservationen som man propsade på från amerikansk sida och fick igenom är klar och tydlig.
En medlemsstat klarar sig alltså – om den så vill – undan genom sympatiförklaringar, protester, moraliskt stöd, fältsjukhus eller filtar. Detta gäller naturligtvis även initiativtagaren USA, som fick igenom sin vilja.
Nato är en mellanstatlig organisation, en politisk organisation, vars beslut bygger på konsensus. För beslut krävs det alltså att samtliga de 28 Nato-medlemsstaterna enas för att alliansen ska kunna agera. Men det krävs även nationella beslut om hur respektive medlemsstat ska förhålla sig.
Ambassadör Ulla Gudmundson bekräftar den nyss redovisade innebörden av artikel 5 i en analys i tidskriften Internationella Studier, ”Räkna inte med Nato – Medlemskap ingen garanti för skydd” (2:2014):
”En vanlig föreställning – som har sitt ursprung i det kalla krigets extremt korta varningstider för kärnvapenangrepp – är att ett angrepp på en Natomedlem med automatik kommer att utlösa en samlat militärt svar från alla de övriga. Läser man artikeln noga framgår emellertid att någon sådan automatik inte finns. Om en medlem angrips, är det upp till varje huvudstad att ’i enlighet med sina egna procedurer’ besluta i vilken form bistånd ska ges. Det kan, men behöver inte vara, en militär insats. Skrivningen var en eftergift till den amerikanska senaten som ville försäkra sig om att USA inte utan dess medverkan kunde dras in i krig.”
I artikeln gör Gudmundson också en annan viktig notering:
”Strukturen i dagens Nato skiljer sig väsentligt från det kalla krigets. Alliansen har idag 28 medlemmar med vitt skilda geopolitiska lägen, historia och strategiska prioriteringar. Som Norges förre ÖB Sverre Diesen påpekat, innebär det att den minsta gemensamma nämnaren för en artikel 5-situation, det vill säga antalet tänkbara situationer där konsensus skulle föreligga för en samlad militär aktion, har minskat betydligt.”
Den så kallade försvarsgarantin enligt artikel 5 är i mycket ord på papper. Den binder alltså inte medlemsstaterna på allvar utan är försedd med en stor och tydlig brasklapp.
Bestämmelsen tenderar snarast att leda till att en stat genom medlemskap i Nato invaggar folket i en föreställd känsla av säkerhet som bidrar till att det bara blir alltför lätt att bortse från att det alltid i grunden handlar om att det är den egna staten själv som måste svara för försvaret av territoriet och oberoendet.
Realpolitik och nationella intressen styr ytterst när saker ställs på sin spets. Det gäller trots aldrig så vackra intentioner och allmänna hänvisningar till solidaritet. Sverige kan givetvis inte bygga sin säkerhet på att någon annan skulle rycka ut till vårt försvar vid ett fientligt anfall.
Nato består ytterst av medlemsstaternas egna styrkor och särskilt inrättade insatsstyrkor, vilka medlemsländerna förser med manskap. Militäralliansen har inga förutsättningar att enas snabbt och motstå överraskande attacker mot ett enskilt land.
För Sveriges del gäller det att under alla omständigheter med egna resurser återställa ett starkt invasionsförsvar och en god beredskap.
Natos så kallade försvarsgaranti är inte något att stå efter. En anslutning till alliansen exponerar Sverige för avsevärda risker som vi inte skulle ha något inflytande värt namnet över.
Om Natos så kallade försvarsgaranti, som i grunden är oprövad, kan följande summering göras:
En tillämpning förutsätter att samtliga 28 medlemsstater är överens. I vilka lägen kan man förutse att så kommer att vara fallet? Och hur lång tid kommer det att i så fall ta att komma till en sådan eventuell konsensus?
Respektive medlemsstat avgör sedan själv vad den i det konkreta fallet vill bidra med – symboliska handlingar eller militära insatser.
Avgörande i sammanhanget blir utan tvivel hur USA ställer sig. Vilka geopolitiska prioriteringar gör denna supermakt enligt sin vid tidpunkten i fråga gällande ”grand strategy”? Ligger fokus primärt på annat håll än Europa?
Att bli omfattad av den så kallade försvarsgarantin innebär att landet dras in i och underordnas Natos politiska hållning och därmed förenade risker för krig. När Nato blir ett förstahandsmål, omfattar det samtliga Nato-stater.