Den norska utvärderingen av den militära och civila insatsen i Afghanistan, En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014, presenterades den 6 juni i år. Den är gjord av en oavhängig kommission på uppdrag av den norska regeringen.
Här skiljer sig Norges regering från Sveriges. Svenska regeringen tillsatte, mot det uttalade kravet från en bred opinion, en traditionell departementsutredning. Enmansutredaren var en tidigare ledamot av och vice ordförande i riksdagens försvarsutskott, och hon hade själv varit med om att fatta besluten om Sveriges deltagande i kriget. Här föreligger en jävssituation
Av de 10 ledamöterna i den norska utredningen fanns flera från forskarvärlden, fyra professorer och två andra forskare. Kommissionen leddes av den tidigare ambassadören Bjørn Tore Godal.
Kommissionen skriver att den sökt att så långt möjligt utreda vilka beslutprocesser som låg till grund för insatsen, vilka viktiga vägval som gjordes och förklara dessa. Särskilt viktigt har varit att se vilket reellt handlingsutrymme som fanns. Mer än 330 personer – norska politiker och afghanska, militärer, veteraner samt ämbetsmän, norska, amerikanska och från Nato – har intervjuats. Utredningen har fått tillgång till vissa sekretessbelagda dokument men inte alla, vilket utredningen ser som ett problem, dock inte så att detta kommit att inverka på de huvudsakliga analyserna och slutsatserna.
Kommissionen sammanfattar med de inledande bistra orden:
”Etter mange års internasjonal innsats er situasjonen i Afghanistan nedslående. Militante islamistgrupper har fortsatt fotfeste i deler av landet, og Taliban står sterkere enn noen gang siden 2001. Krigshandlinger undergraver grunnlaget for økonomisk og sosial utvikling, truer oppnådde resultater og svekker mulighetene for å bygge en stabil, fungerende statsmakt på demokratisk grunnlag.”
Kommissionen konstaterar helt nyktert att Norge inte har förändrat något genom sin insats:
”I det store bildet har Norge ikke utgjort en betydelig forskjell.”
Målen för insatsen
Om målen skriver kommissionen:
”Det første og viktigste målet i hele perioden var alliansedimensjonen; å støtte USA og bidra til å sikre NATOs relevans. Norge har vært en god alliert og i stor grad oppnådd målet om støtte og relevans.”
De övriga målen, att bekämpa terrorism och bygga en demokratisk stat, uppnåddes bara delvis (terrorbekämpning) eller inte alls (demokratisk stat).
Det är inte överraskande att den norska insatsen hade som första mål att landet skulle visa sig som en pålitlig militär partner till USA och Nato. Norge är ju medlem i Nato. Det var också grunden för den breda politiska enigheten över partigränserna i Stortinget. Enda kritikern var Sosialistisk Venstreparti, som dock ändrade inställning då det kom med i regeringen 2005.
I Sverige är frågan om målet mer kontroversiell. Olika motiveringar har förts fram av de regeringar som suttit sedan 2002: kvinnors rättigheter, skolor för flickor, bekämpa korruption, bygga ett rättssamhälle med mera.
En helt annan förklaring har kommit från Försvarshögskolan där man utan krusiduller har sagt att Sverige deltar i kriget för att kvalificera sig som militär partner i kommande internationella operationer tillsammans med USA och Nato. Talet om kvinnors rättigheter och skolor för flickor var till för att få kriget mer acceptabelt bland allmänheten.
Ingen ansvarig svensk politiker har velat kommentera detta, vilket kontrasterar till diskussionen i andra länder. Så har Tysklands tidigare förbundskansler Gerhard Schröder sagt att landet gick med av lojalitet med USA men att man var tvungen att tala om kvinnors rättigheter för att få tyska folket att gå med på kriget.
Här framkommer alltså synpunkten att också Sverige, liksom Norge, gick med för att visa sig som pålitlig bundsförvant till Nato och USA. Skillnaden var att i Sverige tiger de ansvariga om målen. Dessutom är Sverige alliansfritt och hade inga förpliktelser att ställa upp med militär i president George Bushs ”krig mot terrorismen”. Det ligger ett tungt ansvar på den svenska utredaren att bringa klarhet i varför Sverige deltog.
Norge var militärt verksamt främst i Faryab-provinsen. Målet var att bidra till att stärka den afghanska centralregeringens kontroll där. Uppgiften visade sig vara ”vanskelig, for ikke å si umulig”. Enda trösten finner kommissionen i det faktum att andra allierade stater satte in än större styrkor i sina provinser med lika dåligt resultat.
Norge utmärkte sig genom att man aktivt agerade redan från 2007 för att få till stånd en förhandlingslösning inkluderande talibanerna och använde lobbying mot USA. Fredsdiplomatin gav dock inga konkreta resultat, konstaterar kommissionen, men hade det goda med sig att tanken på en fredlig lösning fick fotfäste i skilda läger.
Lärdomarna från kriget var att militär intervention med målet regimskifte är både resurskrävande och konfliktskapande. Några av de viktigaste slutsatserna ges här:
– Uppbyggnad av en statsapparat är ”nærmest umulig å oppnå mens det pågår væpnet konflikt. En inkluderende politisk løsning må ligge til grunn for internasjonalt engasjement i statsbygging.”
– Ansträngningar måste göras tidigt för att uppnå en förhandlingslösning.
– Stortinget måste få ta del av breda redogörelser för krigets genomförande. Regeringen måste löpande informera om mål, medel och förväntade resultat.
Stegen in i kriget
Norges första steg in i kriget kom med beslut i Stortinget den 5 december 2001 om insats av specialstyrkor och flyg. Enigheten var stor bland partierna, även om det fanns motsättningar om hur snabbt man skulle agera. Bland politikerna fanns en ängslan att Norge inte skulle uppfattas som tillräckligt villigt att stötta amerikanarna.
I den historiska tillbakablicken skriver kommissionen att det som startade 2001 som krig mot terrorismen redan 2003 framstod som överspelat då talibanregeringen fördrivits och al-Qaida knappast längre fanns i landet. Då blev målet istället ”statsuppbyggnad”. Detta anammades ivrigt av Stoltenbergs röd-gröna regering som ökade de civila insatserna 2006, men de tonades ned redan efter ett par år, då motståndet ökade och striderna intensifierades.
Ökande motstånd från talibanerna och norska förluster gjorde att Norge drog tillbaka sina styrkor från Faryab i två steg 2010–2011 och sedan helt lämnade provinsen 2012–2014.
Kommissionen konstaterar att Norge liksom andra stater i koalitionen hade små möjligheter att påverka insatsen. Strategin utformades av USA; övriga stater hade att foga in militära ”byggeklossar” i den amerikanska krigföringen.
Fram till 2005 var mycket oklart rörande säkerhetssituationen i Afghanistan. Efter 2005 stod det klart att det skulle bli ett långvarigt och omfattande krig. Men kommissionen hittar ändå inga spår av någon norsk strategidebatt på högsta politiska och militära nivå. Vilka styrkor skulle man sända? Var skulle de stationeras? Vad skulle styrkorna uppnå? Överordnat var en önskan om att vara en god allierad.
Kostnaderna
De direkta merkostnaderna för den militära insatsen är 9,6 miljarder norska kronor. Men då är inte alla indirekta kostnaderna (utbildning, investeringar, allmänna förberedelser, omhändertagande av veteraner mm) inkluderade, som kommissionen inte lyckats uppskatta. Situationen liknar den svenska där regeringen bara redovisat direkta kostnader men inte de betydande indirekta kostnaderna. Kommissionen sammanfattar: ”Det er i praksis umulig å angi et totalt kostnadsbilde for Norges militære engasjement i Afghanistan, økonomisk og menneskelig.”
Joint Prioritised Effect List
Kommissionen beskriver ingående hur Isafs så kallade dödslistor, Joint Prioritised Effect List (JPEL), eller ”kill or capture”, togs fram. Befälhavare på olika nivåer inom Isaf angav personer som uppgavs tillhöra motståndet, och efter ett granskningsförfarande sattes de på listan. Därefter sorterades de utifrån om de skulle arresteras eller kunna dödas. Norska officerare bidrog med förslag till listan, liksom befälhavare i de andra kontingenterna inom Isaf. Kommissionen uppfattar att de norska förslagen bara rörde arresteringar, inte dödande.
Civilt bistånd, PRT
Norge har under hela perioden 2001–2015 gett ett omfattande civilt bistånd. Kommissionen sammanfattar att, trots vissa positiva bidrag till det afghanska samhället, blev resultatet inte det förväntade:
”Målet om å gjenoppbygge en velfungerende og legitim afghansk sentralstat i løpet av kort tid manglet tilstrekkelig lokal forankring og var urealistisk.”
Korruption, det svåra säkerhetsläget och politisk styrning snarare än behoven bland befolkningen angavs som några av skälen till misslyckandena. Ett centralt tema för Isaf hade varit upprättandet av PRT (Provincial Reconstruction Team), där den utländska militären skulle säkra civilt bistånd och uppbyggnad. Modellen hade kraftigt kritiserats av flera biståndsorganisationer som menade att sammanblandningen av bistånd med utländsk militär försvårade eller till och med omintetgjorde civilt bistånd. Norge hade ansvaret för ett PRT i Faryab-provinsen. Kommissionen refererar till studier i andra provinser som visar att de militära stabiliseringsinsatserna inte fick förväntad effekt. De skapade inte ökad tillit till myndigheterna, minskade inte upproret och ledde till mer konflikter. Den norska PRT-modellen byggde på att så långt möjligt söka skilja de militära insatserna från de civila. Men när USA och Nato (med norska politikers godkännande) antog den offensiva upprorsbekämpningen COIN (Counterinsurgency), som byggde på aggressiv militär insats med targeted killing kombinerat med civila insatser, kördes de norska PRT-cheferna över och hamnade i ett slags vakuum med oklar strategi.
Säkerhetssituationen i Faryab förvärrades för varje år, från 2006 med 35 attacker från motståndet till 2015 med 930 attacker.
Till problemen hörde att den norska civila insatsen snarast spädde på de etniska motsättningarna mellan pashtuner, uzbeker och tadjiker som alla ville få del av biståndspengarna.
Norge upprättade 117 skolor i provinsen. År 2016 gjorde Integrity Watch Afghanistan (IWA) en inspektion och fann då att 40 skolor inte kunde besökas på grund av säkerhetssituationen. Av de 77 besökta skolorna var 10 inte i bruk och i 13 av skolorna fruktade ledningen att man skulle tvingas stänga om säkerheten försämrades. I en tredjedel av skolorna sker undervisningen utomhus eller i tält i avsaknad av skolbyggnader. Norge har satsat på flickor och sammanlagt går 32 400 flickor i skolor mot 17 447 pojkar.
Norge hade påtagit sig en roll att utbilda poliser i Afghanistan och koncentrerade verksamheten till Faryab. Kommissionen konstaterar att uppgiften var närmast omöjlig i ett land som saknar rättsstatliga institutioner: ”I sum framstår den norske politiinnsatsen først og fremst som et symbolpolitisk bidrag fra Norge for å styrke den sivile innsatsen i provinsen, uten at en tilstrekkelig forhåndsanalyse av hva man kunne oppnå og hvordan det kunne oppnås.”
Hela Faryab-insatsen sammanfattas av kommissionen där den åter konstaterar att Norges relationer till USA/Nato sattes över de egna norska specialisternas uppfattningar av hur insatsen skulle bedrivas: ”PRTet var Isafs redskap for å stabilisere provinsene. Modellen viste seg lite hensiktsmessigfor formålet. Flere på norsk side var opprinnelig tvilende til konseptet, men norske myndigheter bestemte seg for å påta seg et slikt ansvar av hensyn til viktige allierte. I et afghansk nasjonalt perspektiv gjorde det norske PRTet og den norske modellen liten forskjell.”
Fredsmäklare
I det tysta sökte Norge spela en roll för att uppnå en fredlig lösning i Afghanistan. 2008 och 2010 tycktes det nära att de norska kontakterna skulle föra samman parterna till samtal. Norge försökte också spela en roll som medlare 2013 i dialogen mellan USA och talibanerna om att upprätta ett kontor i Doha i Qatar. Vissa förutsättningar fanns för Norge, då man från 2007 kunnat upprätta vissa kontakter med talibanledarna. Kommissionen tror att talibanerna höll fast vid kontakterna med just Norge, då de tycktes ha en generell tillit de humanitära insatser som norrmännen gjort trots att Norge samtidigt var en del av den militära konflikten.
Inga avgörande resultat har kunnat påvisas av fredsdiplomatin, men kommissionen menar att Norge bidrog till att forma tänkandet om en politisk lösning både hos amerikanska myndigheter och hos talibanerna.
Folkrätt
De folkrättsliga frågorna kring kriget har inte klarlagts tydligt av norska regeringar. Kommissionen skriver att regeringen kunde ha angett ramarna för insatsen. Det gäller särskilt den folkrättsliga grunden för Operation Enduring Freedom (OEF), där Norge deltog och som till skillnad från Isaf saknade FN-mandat. Likaså finner kommissionen oklarheter om val av personer för targeting killings och behandlingen av fångar.
Vad gäller USA:s angrepp på Afghanistan den 7 oktober 2001 och den efterföljande ockupationen och insatsen av OEF hänvisar kommissionen till självförsvarsrätten och att Norge deltog på USA:s sida i kollektivt självförsvar. Här gör kommissionen en reservation för att den inte tar ställning till hur länge självförsvarsrätten gäller, och den menar att regeringen borde tydligt ha klargjort frågan. USA:s uppfattning att självförsvarsrätten gällde är omstridd, vilket också kommissionen medger. Ingen säkerhetsrådsresolution gav USA rätt att använda militärt våld. Självförsvarsrätten gäller som ett omedelbart svar på en väpnad attack. Nu gick det nära en månad innan USA angrep Afghanistan. Den norske juridikprofessorn Ståle Eskeland ansåg att hur det än var med en eventuell självförsvarsrätt så var den vid det laget förverkad. Även USA:s tolkning att självförsvarsrätten gäller vid en terroristattack är omstridd, då FN-stadgan gäller väpnat angrepp från en stat mot en annan.
För Isaf fanns mandat i säkerhetsrådet att upprätthålla säkerheten först i Kabul och sedan från 2003 i hela landet, resolution 1510. Kommissionen skriver att resolution 1510 utvidgade mandatet att föra krig också utöver syftet att upprätthålla säkerheten. Även här finns skilda uppfattningar som kommissionen inte berör. Till exempel angav Frankrike att man tolkade 1510 som enbart gällande att upprätthålla säkerheten. Den offensiva krigföring som genomfördes från 2009 med COIN som strategi går enligt flera bedömare utöver FN-mandatet för Isaf.
Norge tecknade 2006 ett avtal med afghanska regeringen om hantering av fångar som överlämnades av norska Isaf. Afghanistan skulle respektera ”grunnleggende forpliktelser vedrørende fangebehandling” och icke utdöma dödsstraff. Kommissionen skriver att norska Isaf endast tog 30 fångar varav nästan samtliga efter en tid släpptes ur afghanskt fängelse.
Med det ökande antalet capture-or- kill-operationer från 2009 kom misstankar om att Isaf kunde delta i utomrättsligt dödande. Norge och Tyskland hade en restriktiv hållning till att föra upp personer på dödslistan JPEL och var emot att man mer allmänt tog med personer som deltagit i narkotikahandel.
Norge deltog i insamling av uppgifter för JPEL som sedan användes av USA. Vad som hände med personerna på listan var inte känt, men kommissionen drar slutsatsen att norska regeringen inte hade annat val än att lita på sin allierade USA. Därmed kan kommissionen varken bekräfta eller utesluta att Norge var del i något folkrättsbrott.
Kommentarer
Den norska oberoende kommissionen har gjort ett bra jobb. Det är en grundlig granskning av hela den norska militära och civila insatsen.Granskarna har haft en tydlig ambition att skildra insatsen så objektivt som möjligt.
Min främsta invändning rör behandlingen av folkrättsfrågorna. Här verkar kommissionen ha anammat väl mycket av västvärldens och USA:s syn på FN-stadgan. Efter den 11 september lanserade Bushadministrationen ”Kriget mot terrorismen”. I det ingick en omtolkning av FN-stadgans våldsförbud med doktriner om staters självförsvarsrätt mot terrorister, preventivt självförsvar, humanitär intervention, omdefiniering av begreppet kombattanter med mera. Detta tillbakavisades Generalförsamlingen vid sitt toppmöte 2005, och någon ”ny folkrätt” fick inte USA igenom. Kommissionen kunde ha resonerat mer kring detta.
Som helhet är emellertid kommissionens rapport klargörande. Främst visar kommissionen på hur avgörande lojaliteten till USA och Nato var för Norge. I fråga efter fråga skriver kommissionen att egna norska uppfattningar fick stå tillbaka för att man kände sig tvungen att gå med sina allierade. Det är belysande, då kommissionen betonar att huvudmålet för Norge, att stötta USA och Nato, egentligen var det enda som uppfylldes helt. Kriget i övrigt och de civila insatserna var ett stort misslyckande.
Förhoppningen är att den svenska utredningen om kriget görs med samma grundlighet och objektivitet som den norska.
Den norska kommissionens rapport finns att ladda ned här.