Sverige beslutade 1920 att träda in i Nationernas förbund (NF). I propositionen till riksdagen kommenterade regeringen särskilt de känsliga bestämmelserna i artikel 16 i förbundsakten. Där reglerades frågan om skyldigheten att delta i ekonomiska och militära sanktioner mot angripare som utlöste krig i strid mot förbundsaktens åtaganden.
Att Sverige genom anslutningen till förbundet möjligen kunde bli tvunget att delta i ekonomiska sanktioner, det var en risk som i princip accepterades från statsledningens sida. Det var emellertid oklart i förbundsakten under vilka förutsättningar en sådan förpliktelse skulle uppkomma, hur det skulle fastställas vem som var den verklige aggressorn och vilka åtgärder som i så fall skulle vidtas. Utgångspunkten tycks ha varit att staterna enligt egen bedömning och med automatik skulle agera i sådana fall. Dessa oklarheter kunde man dock från svensk sida – på gott och ont – finna sig i. Med ett eventuellt deltagande i militära sanktioner ställde det sig emellertid, enligt Sveriges uppfattning, helt annorlunda.
Regeringen underströk i propositionen till riksdagen att det ”icke kan uppställas en ovillkorlig fordran på deltagande i militär aktion, utan att det endast tillkommer rådet befogenhet att väcka förslag, som de särskilda förbundsmedlemmarna hava rätt att anta eller förkasta”. Detta var för svensk del en helt avgörande fråga. NF:s råd (som har vissa likheter med FN:s säkerhetsråd) var bara förslagsställare.
Ernst Trygger var en svensk högerpolitiker. Han var professor i juridik. Under en tid var han justitieråd. Han satt länge i riksdagen. Under kortare perioder på 1920-talet var han statsminister respektive utrikesminister. Han ingick under en tid i den svenska delegationen till NF. Han hade varit en stark, vältalig motståndare till att Sverige gick med i förbundet, men när riksdagen väl hade sagt ja 1920 var han inte ogärna svensk delegat i Genève. Av allt att döma verkade han där i god sämja tillsammans med bland andra Hjalmar Branting. Denne var en prominent figur i förbundet, ofta kraftfull talesman för småstaterna, men stundtals med högtflygande tendenser till idealism. Hjalmar Branting var den som 1920 i nära samverkan med dåvarande statsministern Nils Edén, liberal, starkt hade bidragit till att lotsa igenom den svenska anslutningen till folkförbundet med klar majoritet i riksdagen.
Politiskt stod Trygger, ämbetsmanna- och förstakammarhögerns ledare, och Branting, socialdemokraten, på hemmaplan mycket långt ifrån varandra. Men när det ytterst gällde Sveriges säkerhet i ett internationellt sammanhang fanns det trots allt gemensamma linjer.
Hjalmar Branting framhöll konsekvent i debatter inom NF, när utvidgade sanktionsförpliktelser fördes på tal, att ”det svenska folket icke anser sig böra a priori påtaga sig förpliktelser, som skulle tvinga detsamma att lämna andra makter militäriskt bistånd”. Den svenska hållningen var, underströk han åtskilliga gånger, att ”Sverige icke vill a priori förbinda sig att företaga militära sanktioner”.
En bister och insiktsfull Hjalmar Branting rapporterade 1923 till den egna riksdagsgruppen, sedan franska och belgiska trupper hade besatt Ruhrområdet:
”Det visar sig att Versaillesfreden, dikterad av segrarmakterna, erbjuder mycket stora svårigheter, att fredsfördragets bestämmelser äro i åtskilligt ogenomförbara, att en verklig fred alltså icke kunnat vinnas. Vi nödgas konstatera att Folkens Förbund står tämligen maktlöst inför de hotande nya farorna.”
Ja, så var det, något som sannerligen bekräftades av den fortsatta utvecklingen. Men knappast så på grund av NF, utan snarare på grund av stormakternas motsättningar, vilka NF givetvis inte hade några egna möjligheter att bemästra.
Ernst Trygger utvecklade i konservativa organet Svensk Tidskrift 1923 sin grundläggande inställning med anledning av ett förslag inom Nationernas förbund till utvidgat garantifördrag:
”Av vad jag i det föregående anfört, torde väl åtminstone det framstå som ovedersägligt, att frågan om ett garantifördrag icke är en så enkel sak, som somliga vilja hålla före. Man har därför goda skäl att, till undvikande av allt missförstånd, i tid förbehålla sig sin handlingsfrihet. Under första intrycket av en tilltalande idé bör man taga sig väl till vara att för en ringa penning sälja sin förstfödslorätt. Stora och mäktiga stater kunna mer lättvindigt ingå överenskommelser, ty om dessa visa sig alltför obekväma, bruka tvingande statsskäl åberopas vid deras borttolkande eller åsidosättande. För dem är den ’heliga egoismen’ ej så sällan en ledande princip, som de vid behov ej tveka att till och med uttryckligen åberopa. De små staterna åter måste vara mer försiktiga, innan de binda sin handlingsfrihet. De böra i deras minsta detalj undersöka alla rättigheter, alla förpliktelser, som skulle framgå av ett av dem erbjudet avtal. De mäktiga medkontrahenternas statsmän och kronjurister äro icke att leka med, då de söka till sina länders förmån utnyttja särskilt ett politiskt avtal. Juridiken spelar för övrigt i närvarande stund en större roll i förhållandet mellan staterna än någonsin förut. De vidunderliga omfattande fredsfördragen ha låtit den militära kampen ersättas av de juridiska striderna i den diplomatiska notväxlingen. Regeringarna ha fått en stor färdighet i att taga ut ur de mångtydiga avtalen, vad som passar deras syften. Denna statsjuridik påminner i mycket om skolastiken. Då världen och staterna leva i en dylik juridisk atmosfär, gäller det därför för de små staterna att ej ingå överenskommelser, vilkas förutsättningar och följder de ej noga prövat. Det är långt mindre äventyrligt att förklaras kättare, därför att man ej velat underskriva de papper, som blivit en förelagda, än därför att man icke skulle ha fullgjort vad man genom ett undertecknande åtagit sig.”
Trygger framstår kanske ytligt sett som något legalistisk i sin ansats här, men han fångar rätt pricksäkert andan i den tidiga, samtida NF-miljön och -jargongen, där det framställdes som att det mesta skulle kunna lösas genom skiljedom och förlikningsförfarande. I grunden är ju Trygger helt enkelt realistisk och insiktsfull beträffande vad stormaktspolitik ytterst handlar om och hur en liten stat bör agera i sådana sammanhang. Han var inte helt ensam om det.
Det bör noteras att Brantings och Tryggers här redovisade linjer formulerades relativt tidigt, innan NF stegvis underminerades till följd av motsättningar mellan de segrande stormakterna, motsättningar mellan segrarmakter och besegrade stormakter och motsättningar mellan besegrade stormakter. Dessa antagonismer späddes på av i Versaillesfördraget inbyggda och olösta konflikter som vältrades över på NF. NF:s förbundsakt utgjorde en del av Versaillesfördraget.
I ett betänkande (SOU 1925:17), avgivet på uppdrag av dåvarande utrikesministern Östen Undén, sammanfattade Nils Edén, Herbert Tingsten och andra sakkunniga den svenska ståndpunkten, nämligen att Sverige avgör självt om landet ska delta i militära sanktioner. Detta hade utgjort ”en förutsättning för Sveriges inträde i förbundet och har sedan dess konsekvent hävdats från svensk sida, liksom även av flera andra makter”.
Jag avslutar denna framställning med Östen Undéns anteckning i dagboken om Tryggers utrikesminister Erik Marks von Württembergs inställning efter en föredragning om förslaget inom NF om en garantitraktat med utvidgade ekonomiska och militära sanktioner:
”9/10 1924 Han [Marks] framhöll till slut att han ej vore a priori emot utsträckn. av sanktionerna o hänvisade till sin tidigare ståndpunkt. Men han hade sedan fått en sådan erfarenhet om stormakternas ondska att han alldeles ändrat sig o ansåg den största möjliga försiktighet nödvändig.”
Tja, går något att lära av dessa noteringar? Det vill jag väl tro.
Stormakter är antagligen inte fyllda av ondska. Men deras av egna intressen styrda politik – kompetent, mer eller mindre lyckad eller katastrofal – kan få förödande konsekvenser för den lilla staten. Småstater, som på alltför lösa boliner och för tätt ger sig in i umgänget med stormakter och obetänksamt godtar deras förutsättningar för samverkan eller vad det nu är fråga om, riskerar att få betala ett högt pris för det.
Att luta sig mot stormakter, och att bara ge sig in med dem, utan att ha en självständig och tydlig säkerhetspolitik, understödd av en efter våra förhållanden stark försvarsförmåga, är synnerligen farligt. En sådan utväg bör bara väljas när självständiga alternativ helt saknas. Där är vi inte alls nu.
Försvarsminister Peter Hultqvist bygger ”säkerhetspolitiska nätverk”. Det är något nervöst, kortsiktigt och diffust över hela ”bygget”. Han tycks tveka om det svenska folkets egen vilja till värnkraft. Man tvingas notera en rad av kladdiga och på det hela taget närmast till intet förpliktigande så kallade solidaritetsklausuler, eftersträvade smidiga uttalanden från Washington, anslutning till en brittisk Joint Expeditionary Force, övningar med tveksamma inslag med mera.
Men det finns också en hel del som är bra. Det gäller att ta fasta på det och låta det ta överhanden och styra!