En promemoria om Sveriges medlemskap i Nato, DS 2022:24, har av regeringen skickats ut på remiss.
I den föreslås ett antal lagändringar, som vi kommenterat tidigare på den här sajten.
Fokus i denna artikel läggs på själva beslutsprocessen, som – är det tänkt – ska leda fram till det eftersträvade medlemskapet, och på villkoren för besluten som i så fall ska till.
Den här artikeln är inte på något sätt heltäckande och kan inte heller vara det. Utöver de beslut och lagändringar, som vi berör med anledning av informationen i promemorian, tillkommer ytterligare många regleringar som nu är föremål för utredning, bland annat från Försvarsmaktens sida. Till dessa regleringar avser vi att återkomma i den mån de visar sig vara väsentliga och de ständigt upprepade kraven på närmast fullständig sekretess inte hindrar en vettig belysning.
Ett beslut om att gå med i Nato involverar bland annat att den ”inviterade” staten rakt av går in i Natos ramverk av regleringar, historiska dåd och beslut, kostnader med mera. Är det någon här i landet som överblickar det paketet och dess följder? Medborgarna gör det knappast. De är inte informerade. Ett antal statbyråkrater försöker antagligen att överblicka sammanhangen och gör sitt bästa för att förstå vilka följder det får för Sverige och vilka ytterligare anpassningar som krävs. Helhetsbilden förtegs under den riggade processen mot medlemskap i Nato. Har vi än så länge bara sett toppen på isberget?
Beslut om ett eventuellt svenskt medlemskap i Nato
Detta är ett riksdagsbeslut, som kan aktualiseras först när alla förutsättningar för medlemskap är uppfyllda. Det är de inte för närvarande. Samtliga medlemmar av Nato har inte i konsensus godkänt Sverige som blivande medlem (Turkiet och Ungern avvaktar). Detta är ett grundläggande och i och för sig sympatiskt villkor för medlemskap i alliansen. Vem vill vara med i eller gå in i en allians med stater som åtminstone inte är någorlunda vänligt inställda (eller för den delen stater som visat sig vara grova, konsekventa folkrättsbrytare)? Om Sverige vore medlem och hade att ta ställning till en nyinkommen ansökan från Turkiet hade väl svaret sannolikt varit nej! Men vem vet? I vart fall än så länge är vi försedda med den speciella, uppmuntrande kategoriseringen ”inviterade”; och vi befinner oss alltså i ett sorts säkerhetspolitiskt tomrum eller snarare i en belägenhet, där vi alltid kommer att befinna oss, nämligen i ett läge där ingen annan försvarar oss, bara vi försvarar Sverige.
För beslut om svenskt medlemskap i Nato krävs enlig promemorian att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet. Beslut om medlemskap kan även tas med enkel majoritet i två omröstningar i riksdagen med mellanliggande val.
Beslut att skicka svensk trupp för att stödja Nato, ett Nato-land eller en EU-stat
En av de viktigaste frågorna vid ett medlemskap gäller om och när Sverige ska bidra med väpnade styrkor för att bistå en Nato-stat.
För sådant beslut ska det enligt promemorian krävas beslut av riksdagen med enkel majoritet. Det gäller även EU-stater och Nato som organisation Detta är i överensstämmelse med svensk praxis. Sverige har skickat militär trupp till bland annat Afghanistan med stöd av ett enkelt majoritetsbeslut.
Bilden är emellertid något mer komplex. När det gäller Finland har riksdagen redan delegerat viss beslutanderätt till regeringen. En specialreglering har etablerats. Enligt lagen om operativt militärt stöd får regeringen, under förutsättning att Sverige inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium, på begäran av Finland sätta in svenska väpnande styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium.
Denna lagreglering som är ytterst känslig och tveksam har vi kommenterat tidigare på sajten. Hur lätt kan inte deltagande i ingripanden mot en kränkning eskalera till väpnad konflikt? Beslutanderätten borde ha legat kvar hos riksdagen och inte överlåtits till regeringen. Läs regeringens proposition om det militära samarbetet mellan Sverige och Finland samt kommentar till det militära samarbetet.
Begäran om stöd från Nato, stat som är medlem av Nato eller stat som är medlem av EU vid militärt angrepp mot Sverige eller vid kränkning av svenskt territorium
Dessa frågor om att begära militärt stöd regleras i lagen om operativt militärt stöd (2020:782). Lagen har antagits av riksdagen med kvalificerad majoritet: mer än tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstade för beslutet. Lagen ändrades senast den 10 september och lagändringarna trädde i kraft den 15 oktober. Lagen innebär att riksdagen har delegerat helt central beslutanderätt till regeringen.
Militärt stöd till Finland regleras i lagen (genom att Finland är medlem i EU och genom specialregleringar avseende bland annat myndighetsutövning på svenskt territorium som bara avser Finland).
Lagen om operativt militärt stöd anger att regeringen, om Sverige är i krig eller krigsfara, får begära stöd av stat som är medlem av EU eller i Nato i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige. I promemorian föreslår man att lagen ska ändras så att regeringen får begära sådant militärt stöd även av Nato som organisation. Den ändringen av en redan mycket långgående delegerande lagstiftning får ses som en underordnad teknikalitet.
I promemorian föreslås vidare att lagen om operativt militärt stöd ska ändras så att regeringen får begära stöd inte bara av stat som är medlem i EU eller i Nato, utan även av Nato som organisation, i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Även denna lagändring får ses som en ren teknikalitet.
För beslut om den nu föreslagna ändringen i lagen om militärt operativt stöd krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet. Sådant beslut kan även tas med enkel majoritet i två omröstningar i riksdagen med mellanliggande val.
Till den som lämnar militärt stöd enligt lagens olika bestämmelser får regeringen ”överlåta” förvaltningsuppgifter för att uppnå det med stödet avsedda ändamålet. Sådana förvaltningsuppgifter kan enligt promemorian omfatta att militärt möta ett väpnat angrepp, inklusive väpnad strid på svenskt territorium mot angripande styrkor. Detta kan, om militärt stöd skulle lämnas av Nato, komma att ske under Natos befäl beträffande i vart fall Natos styrkorna, och inte under den svenska Försvarsmaktens ledning.
Det är naturligtvis utomordentligt svårt att överblicka vilka lösningar som en småstat i sådana extrema nödlägen kan få till stånd. Det gäller helt enkelt att undgå sådana krislägen, där vi riskerar att bli prisgivna till mäktiga staters divergerande strategier.
Att detta är ytterst känsliga frågor framgår av att man i promemorian framhåller att svensk suveränitet och svenskt självbestämmande ska bevaras ”i princip”. I promemorian understryker man:
”I enlighet med regeringens bedömning i fråga om lagen om operativt militärt stöd utgör utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av Sverige mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar sådana uppgifter som på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna och enskilda – intressen, och bör ur suveränitetssynpunkt därför i princip förbehållas svenska organ.”
Vidare slår man fast att riksdagen ”bör” ha beslutanderätten då det gäller att tillåta utländsk militär gå i strid på svenskt territorium:
”Att tillåta att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium bör anses vara en sådan överlåtelse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen.”
I regeringens proposition 2021/22:246 s. 19 ställdes frågan om det fanns behov av lagreglering angående utländska styrkors befogenheter i Sverige. Regeringen ansåg dock att det inte krävdes någon lagreglering. Skälen skulle vara följande:
”Att det saknas en närmare författningsreglering av de utländska styrkornas maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor innebär inte heller att den kommer att vara oreglerad när stöd lämnas. För det första innehåller folkrätten regler om tillåten våldsanvändning i väpnad konflikt och för att hindra territoriella kränkningar. Av regeringens beslut om att begära stöd från en stat som är medlem i EU eller i Nato bör vidare följa i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar våld eller tvång får användas av utländska stödjande styrkor. Tillåten våldsanvändning kan vidare preciseras och regleras närmare i överenskommelser mellan Sverige och den stödjande staten (jfr prop. 2019/20:110 s. 36 och 37)”
Riksdagen godtog olyckligt nog denna delegering till regeringen genom att mer än tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstade för propositionen i september. Den beslutanderätten borde riksdagen ha bibehållit.
Immunitet för Nato-personal
Det föreslås i promemorian ändring i lagen om immunitet och privilegier (1976:661) i vissa fall. Den ska omfatta Nato och medlemsstaternas företrädare och anställda och uppdragstagare.
En sådan lagändring kräver inte kvalificerad majoritet.
Avslutning
Med ett medlemskap i Nato ökar risken att svenskt självbestämmande begränsas och att vi kan komma att dras in i stormakternas ständiga konfrontationer, som inte tar nämnvärd hänsyn till småstaters intressen, och där en liten stat som vår knappast kan påverka övergripande strategier eller utmejslade mål.
Blir vi hotade eller angripna militärt kommer vi, om det blir oundgängligen nödvändigt, att ta emot det stöd som vi kan få, och samtidigt så långt det bara är möjligt bevara eget självbestämmande.
Det är synnerligen olyckligt att central beslutanderätt på lösliga grunder delegerats från riksdagen till regeringen. Men finns alltjämt förutsättningar för att en vaken och engagerad opinion för självbestämmande och nationell suveränitet kan påverka så att Sveriges nationella intressen slår igenom när vi närmar oss ödesdigra beslut, där vi riskerar att dras med i stormakternas under hand alltmer upptrappade antagonism.