Enligt den finska grundlagens portalparagraf är landet ”en suverän republik.” Vad det innebär har belysts av den finska riksdagens grundlagsutskott. I ett utlåtande över regeringens proposition om finsk anslutning till Nato behandlar utskottet suveränitetsfrågan. Perspektivet är huvudsakligen formellt, men utskottet går även in på realiteterna. Frågeställningen är relevant även för svensk del. Värdet av den egna självbestämmanderätten bör vid en analys av nackdelar och fördelar med ett medlemskap i Nato bedömas även konkret och strategiskt. Bidrar det finska grundlagsutskottet till att göra oss mer upplysta?
Utskottet konstaterar inledningsvis att det aldrig tidigare bedömt ett förslag som ”innebär att Finland allierar sig militärt.” Inte oväntat blir då den finska anslutningen till EU en referenspunkt. Enligt utskottet står det klart att Nato inte kan jämställas med EU, som ”skiljer sig betydligt från Nato när det gäller sammanhållning, omfattning och djup.” Att gå med i Nato innebär, enligt utskottet, något helt annat än anslutningen till EU.
I en övergripande bedömning framhåller utskottet att ett Natomedlemskap har ”långtgående konsekvenser för Finlands ställning” och innebär att medlemsstaterna ”begränsar sin verksamhet så att de beaktar sitt medlemskap i Nato och utövar sin utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik med utgångspunkt i att de är medlemmar i Nato.” Konsekvensen blir ”att Finlands faktiska politiska handlingsutrymme reduceras.” För utskottet står det klart att Natofördraget ”i sin helhet kräver riksdagens godkännande redan därför att fördraget har avsevärd betydelse.”
Här indikeras vilka ”långtgående konsekvenser” ett medlemskap har. Det blir ett hårt tryck på att utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken strömlinjeformas enligt Natos riktlinjer. Det reella politiska handlingsutrymmet minskar. Anslutningen har ”avsevärd betydelse” och den egna självbestämmanderätten kommer att ställas på avgörande prov. Det kommer att krävas en stark nationell ledning och medborgaropinion för att bevara kärnan i det egna landets suveränitet.
Enligt den finska grundlagen krävs det kvalificerad majoritet vid beslut som med hänsyn till Finlands suveränitet innebär ”betydande överföring av behörighet” till en organisation som Nato. I regeringens proposition görs bedömningen att en anslutning till Nato ska avgöras av riksdagen med enkel majoritet. Utskottet instämmer, men utvecklar ändå sin syn på suveränitetsfrågan.
Utskottets synsätt är att internationell rätt och Finlands internationella förpliktelser innebär betydande begränsningar av Finlands handlingsfrihet på olika områden. Men en stats faktiska möjligheter att påverka beslut som rör den själv beror väsentligt på dess deltagande i det internationella samarbetet. Som medlem i EU utövar Finland en del av sin suveränitet tillsammans med andra suveräna medlemsstater till nytta för det europeiska samarbetet.
Enligt förarbetena till grundlagen omfattar statens suveränitet både den inre och den yttre suveräniteten. Med inre suveränitet avses att statsmakten utgör den högsta rättsliga makten inom staten med behörighet att bestämma över myndigheter, rättsordning och offentlig makt inom landets territorium. Med yttre suveränitet avses statens frihet att självständigt besluta om sina förhållanden till andra stater och till internationella organisationer.
Utskottet lyfter sedan fram en annan portalparagraf i grundlagen. Enligt den deltar Finland i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rättigheter. Denna paragraf anses ha betydelse vid bedömningen av när en internationell förpliktelse kan anses stå i konflikt med bestämmelsen om suveränitet. Utskottet anser att Natos verksamhet bygger på principerna i FN-stadgan om upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Att Finland genom en anslutning utgör en del av Natos kollektiva försvar och omfattas av säkerhetsgarantierna i artikel 5, syftar enligt utskottet till att säkerställa Finlands suveränitet.
Utskottet har rätt i att det rent formellt sett men även de facto föreligger betydande skillnader mellan Nato och EU. Integrationen är mer långtgående i EU, som även ger utrymme för majoritetsbeslut i vissa frågor. En väsentlig skillnad som utskottet förbigår är emellertid att Nato domineras av USA, medan EU än så länge saknar en enskild dominerande kraft, som tenderar att få igenom sin vilja. Om utrymmet för egen hållning i en väsentlig fråga är större i Nato eller EU är väl en öppen fråga. Bindningarna kan vara nog så hårda i Nato. En realistisk bedömning när det gäller Nato bör beakta faktorer som frågans karaktär, graden av integrationen genom gemensam militär planering och politisk samordning, kraven på interoperabilitet och dess konsekvenser, tilldelningen av specifika militära uppdrag, beroendeförhållanden till följd av eftersträvade leveranser av militär utrustning och materiel, möjligheterna att vinna stöd från andra stater i stridiga frågor samt olika strategiska lojalitetsaspekter och andra bindningar, som kan snärja in det egna politiska handlingsutrymmet. För en småstat kan, som framförallt exemplet Danmark men även fallet Norge visar, pressen på följsamhet leda till ett starkt uttunnat självbestämmande.
När det egna landets långsiktiga säkerhet och territoriella integritet är föremål för strategiskt beslut är försiktighet påkallad. Här handlar det om en epokgörande omläggning av det egna landets ”grand strategy”. Då borde analysen utöver de formella aspekterna även beakta realiteterna. Av intresse blir då hur Nato agerade i samband med kriget mot Libyen, hur besluten fattades, hur USA med stöd av särskilt Storbritannien men även Frankrike dominerade i krigets inledning och krigets efterföljande inriktning, och hur småstater som Danmark och Norge, och för den delen även Sverige, ställde in sig i ledet. Av intresse blir vidare hur besluten fattades och genomfördes i samband med uttåget ur Afghanistan. Och av intresse blir även hur besluten nu fattas och genomförs i samband med kriget i Ukraina. I en sådan realistisk värdering borde ingå också att bedöma bland annat vad ”säkerhetsgarantierna i artikel 5” är värda, eftersom det inte rör sig om några garantier utan om politiska deklarationer, vars eventuella värde blir beroende av politiska beslut utifrån egna nationella intressen om och när de skulle sättas på prov. Samtidigt, för att ge en helhetsbild och pröva utrymmet för eget handlingsutrymme, borde en sådan analys klargöra i vad mån det inom Nato, som domineras av stormakter med USA i spetsen, funnits och finns reella möjligheter för mindre stater att driva en självständig linje.
Summan av kardemumman blir att utskottet anser att regeringens förslag, ”med beaktande av det som sägs om suveränitet”, inte berör grundlagen så att det handlar en ”väsentlig” överföring av behörighet till Nato. I denna brasklapp om suveräniteten ligger förmodligen att utskottet vill ha ryggen fri och understryker att det är en sak att bli medlem i Nato och en annan sak hur suveränitetsaspekter som kommer att aktualiseras fortlöpande medan medlemskapet varar ska hanteras.
I en sammanfattande kommentar framhåller utskottet att Nato inte kan jämställas med EU, som skiljer sig betydligt från Nato när det gäller sammanhållning, omfattning och djup. Natofördraget innehåller inga bestämmelser om beslut med enkel eller kvalificerad majoritet. Ett Natomedlemskap innebär inte att lagstiftningsbehörighet, dömande makt eller budgetmakt överförs på Nato. Utskottet anser att det väsentliga är att Natos beslutsfattande bygger på enhällighet bland medlemsstaterna. Ett beslut i Nordatlantiska rådet eller i dess underställda organ betraktas som godkänt, om ingen medlemsstat motsätter sig beslutet. Varje medlemsstat ska i enlighet med sin egen konstitution avgöra hur och i vilken ordning de fattar beslut som har behandlats eller kommer att behandlas i Nato. Det enda undantaget från detta är att det inte krävs konsensus för beslut i kommittén för försvarspolitik och försvarsplanering om de viktigaste stegen i försvarsplaneringen, där det är etablerad praxis att en medlemsstat inte ensam kan hindra att prestationsmålen eller landsutvärderingen för staten godkänns. Även med beaktande av detta undantag anser utskottet att det står klart att ett Natomedlemskap inte innebär att behörighet överförs på en internationell organisation på ett sätt som kan jämställas med behörighetsöverföringen till följd av EU-medlemskapet.
Här är perspektivet åter formellt. Utskottet drar inte in realiteterna i bedömningen. Vad man säger om det formella är dock enligt min mening i allt väsentligt riktigt.
I en avslutande kommentar pläderar utskottet för att det är ”väsentligt att Finland fortfarande har egen nationell beslutanderätt särskilt när det gäller frågan om vilka åtgärder Finland ska vidta vid aktivering av det kollektiva försvaret enligt artikel 5.” Utskottet hänvisar till propositionen där det redogörs för ”det betydande nationella handlingsutrymme som Natos medlemsstater har i fråga om hur varje medlemsstat nationellt genomför besluten i Natos institutioner.” Natos eller dess medlemsstaters styrkor kan komma in på finskt territorium enbart efter att Finland uttryckligen begärt eller samtyckt till det. ”Natofördraget leder således inte juridiskt till en sådan partsställning i krig eller andra väpnade konflikter som är oberoende av nationellt beslutsfattande enligt konstitutionen. Enligt 93 § 1 mom. i grundlagen beslutar presidenten om krig och fred med riksdagens samtycke.”
Enligt min uppfattning är dessa påpekanden riktiga och inte ointressanta. Hur saker och ting kommer att ställa sig i verkligheten kommer att visa sig. Vid ett medlemskap för Finland eller Sverige kommer dessa båda småstaters nationella självbevarelsedrift att ställas inför svåra prov.
Läs kommentar tidigare på den här sajten till behandlingen i finska riksdagen av ansökan.
Läs kommentar till de föreslagna lagändringarna vid svenskt Nato-medlemskap .