Regeringen fattade den 17 oktober ett ”rambeslut”, som gäller tillämpningen av DCA-avtalet med USA. Enligt beslutet medger regeringen tillträde till territoriet för amerikanska militära statsluftfartyg, statsfartyg och militära fordon (stridskrafterna) enligt Försvarsmaktens närmare bestämmande beträffande verksamhet som ska genomföras i enlighet med DCA-avtalet. Beslutet är nu tidsbegränsat till 2024 och 2025.
Flera frågor inställer sig. Varför behövs ett sådant beslut när det redan föreligger ett DCA-avtal som reglerar tillträdet för sådana stridskrafter? Vad är det Försvarsmakten ska bestämma om i detta sammanhang? Och vad är det för verksamhet som avses och som tydligen ska genomföras enligt DCA-avtalet? Rambeslutet är kryptiskt och svaren på dessa frågor är inte helt lätt att utläsa.
Bakgrund
Artikel 11 i DCA-avtalet innehåller en generell bestämmelse om amerikanskt tillträde till svenskt territorium. Syftet med bestämmelsen är enligt förarbetena (prop. 2023/24:141) att enskilda beslut om tillträde inte ska behöva fattas inför varje amerikanskt besök. De amerikanska stridskrafterna ”ska” därför ges tillträde till Sverige så länge det tioåriga avtalet är i kraft.
I artikelns första punkt anges att de amerikanska stridskrafterna får resa in i, resa ut från och ”röra sig fritt på svenskt territorium”. Relevanta säkerhets- och trafikbestämmelser ska dock respekteras, liksom andra tillämpliga förfaranden. Sådana tillämpliga förfaranden kan till exempel utgöras av Försvarsmaktens närmare bestämmanden om tillträde, som kompletterar regeringens tillträdesbeslut och mer detaljerat anger villkor för tillträdet till territoriet. Den amerikanska närvaron ska alltid koordineras mellan amerikanska myndigheter och Försvarsmakten. I propositionen anges att detta kan handla om bland annat klockslag och koordinater för inpassering till Sverige.
Svenska regler om tillträde finns i tillträdesförordningen. Enligt den krävs tillstånd för tillträde till territoriet för utländska stridskrafter. Utgångspunkten är att det är regeringen som fattar beslut om tillträde. Sådant beslut behöver inte vara begränsat till det enskilda fallet. Regeringen medger sedan tidigare tillträde till territoriet för länder som är medlemmar Nato. Inom denna ram fattas tillträdesbeslut som gäller för ett par år.
Slutsatsen så långt är att Sverige genom DCA-avtalet fördragsenligt utfäst att amerikanska stridskrafter ska få tillträde till svenskt territorium och ”fritt” få röra sig där. Det är en plikt som Sverige folkrättsligt har att leva upp till. Åtagandena har emellertid inte direkt inkorporerats i svensk rätt. Av det följer att Regeringen måste fatta formellt beslut enligt tillträdesförordningen. Det är ett sådant rambeslut som nu är aktuellt.
Det nu aktuella rambeslutet
Den uppgift som tilldelas Försvarsmakten enligt beslutet är att svara för samordning med berörda myndigheter vad gäller de amerikanska enheternas uppträdande på svenskt territorium. Denna skrivning torde syfta till att få stånd ett sammanhållet svenskt myndighetsagerande. I det ingår – kan man anta – inpasseringsfrågor, säkerhetsrutiner, trafikbestämmelser och andra rutiner för tillträdet.
Regeringen noterar i beslutet att det av artikel 11 i DCA-avtalet följer att de amerikanska stridskrafterna inte behöver vistas här för att samverka med Försvarsmakten, utan det kan mycket väl handla om ”annan verksamhet”, det vill säga verksamhet som de amerikanska styrkorna genomför i egen regi utan att Sverige är involverat. Inget av detta är emellertid nytt utan framgår explicit av DCA-avtalet.
Regeringen noterar vidare att den tidigare har beslutat om tillträde till territoriet för militära stridskrafter tillhörande USA och andra medlemsstater i Nato för deltagande i ”exempelvis övnings- och utbildningsverksamhet” samt för ”tillfällig basering”.
Dessa två tillträdesbeslut inkluderar alltså USA, men är tydligen för snäva. Varför det? Enligt regeringen beror det på att det kan bli aktuellt att genomföra ”verksamhet som inte omfattas av nämnda beslut.” Vad kan det då vara för slags verksamhet som motiverar ett nytt rambeslut i fråga om USA:s tillträde till territoriet?
Det besked som ges om detta är att det gäller bland annat sådan verksamhet som avses i paragraferna 2 och 3 i lagen om operativt militärt stöd. Vi börjar därmed närma oss något som konkretiseras.
Dessa bestämmelser anger att regeringen dels vid krig eller krigsfara får begära stöd av militära styrkor för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige (§ 2), dels i fred eller under krig mellan främmande stater får begära sådant stöd mot kränkningar av svenskt territorium (§ 3). I båda fallen ”får” stöd begäras av bland andra USA. Men det innebär givetvis inte att USA lovat att lämna militärt stöd. DCA-avtalet handlar om USA:s rättigheter och är renons på rättigheter för Sverige. Och lagen om operativt militärt stöd ger inte heller Sverige några sådana rättigheter.
I båda fallen (§ 2, § 3) får regeringen överlåta förvaltningsuppgifter till den som lämnar stödet. Försvarsmaktens uppgift att försvara Sverige är en förvaltningsuppgift. Regeringen har vid tillämpning av de aktuella bestämmelserna alltså rätt att begära och få till stånd att USA helt eller delvis träder i Försvarsmaktens ställe (men USA har givetvis ingen skyldighet att tillmötesgå en sådan begäran). Denna tänkta situation täcks av det nu aktuella rambeslutet, som är tämligen gränslöst genom att även inkludera ”annan verksamhet”.
Nåväl, för att återkomma till frågorna som ställdes inledningsvis:
Varför behövs ett sådant rambeslut när det redan föreligger ett DCA-avtal som reglerar tillträdet för amerikanska stridskrafter?
DCA-avtalet ger amerikanska stridskrafter tillträde till territoriet och reglerar vad Sverige utfäst att de får göra här i landet eller lämnar det öppet. Avtalet är dock inte i dessa delar direkt införlivat med svensk rätt. Därför behöver regeringen fatta formellt beslut om tillträde, vilket nu sker i form av ett rambeslut.
DCA-avtalet är inte inriktat på att USA ska bidra till eller delta i försvaret av Sverige. Regeringen tycks se en lucka här som inte är täckt genom tidigare tillträdesbeslut och att det därför behöver tydliggöras i ett nytt beslut att amerikanska stridskrafter har tillträde även för att bistå i försvaret av Sverige och avvärjande av gränskränkningar men även inkluderar ”annan verksamhet” som inte konkretiseras men täcker vad USA har rätt till enligt avtalet. USA har inte utlovat något sådant bistånd, men tanken bakom beslutet kan delvis vara att det ska ha signalverkan (det är redan ”framkört” för amerikansk hjälp).
En kompletterande tolkning skulle gå ut på att USA:s stridskrafter, oavsett DCA-avtalet, inte har rätt till tillträde utan självständigt svenskt medgivande i det konkreta fallet eller genom ett rambeslut. Det skulle i så fall rimma med vad som tidigare hävdats från statsledningens sida att all verksamhet på territoriet kräver svenskt samtycke. Om regeringsbeslutet ska uppfattas på det sättet, finns givetvis inget att invända principiellt sett. Men det håller näppeligen i och med att DCA-avtalet är folkrättsligt bindande och Sverige har att traktatsmässigt leva upp till det.
Vad är det som Försvarsmakten ska bestämma om i detta sammanhang?
Det verkar framför allt handla om praktikaliteter och administrativa frågor.
Vad är det för verksamhet som avses och som tydligen ska genomföras enligt DCA-avtalet?
Det nya är anspelningarna på amerikanskt tillträde för militärt bistånd som berörs i lagen om operativt militärt stöd. Men sådant bistånd förutsätter att Sverige begär det och att USA är villigt lämna det. Rambeslutet öppnar även för ”annan verksamhet” men utan att begränsa den på annat sätt än att den ska ligga inom DCA-avtalets vida ramar.
Till sist
I propositionen om DCA-avtalet förklarade regeringen:
”Samarbetet enligt DCA-avtalet bygger på Sveriges samtycke och på full respekt för svensk lagstiftning, svensk suveränitet och internationella förpliktelser. Samarbetet sker i enlighet med folkrätten. Alla aktiviteter enligt avtalet ska utföras med full respekt för svensk suveränitet, svenska lagar och internationella förpliktelser. Det är precis som tidigare Sverige som har rätt att avgöra om verksamhet får äga rum på svenskt territorium och en grundförutsättning för all amerikansk närvaro är att den sker med svenskt samtycke.”
Så långt klingar det bra. Det är bara det att Sverige genom att godkänna DCA-avtalet lämnat ”svenskt samtycke” till de rättigheter de amerikanska styrkorna tillerkänns genom avtalet, vilka rättigheter utgör för Sverige bindande ”internationella förpliktelser”.
Propositionens text fortsätter:
”Ett av avtalets syften är dock att frigöra samarbetet från betungande administrativa processer inför varje amerikansk närvaro i Sverige. Enskilda beslut ska därmed inte behöva fattas inför varje besök och aktivitet som sker inom ramen för avtalet. DCA-avtalet är tillämpligt varje gång amerikanska styrkor befinner sig i Sverige. Det gäller även när närvaron inte är kopplad till aktiviteter vid de överenskomna anläggningarna och områdena som anges i bilagan till avtalet.”
Det är mycket svårt att tolka detta som tydliga uttalanden till stöd för svensk suveränitet. USA:s rättigheter enligt avtalet gäller när de amerikanska stridskrafterna vistas här. Men vid oklarheter och tolkningsfrågor beträffande DCA-avtalet kan det möjligen finnas visst manöverutrymme kopplat till regeringens krav på respekt för ”svenskt samtycke”, som bör utnyttjas för att hävda svenskt självbestämmande. Vid konflikt mellan Sveriges nationella intresse och en amerikans tolkning bör en svensk linje hävdas så långt det bara går.
Rambeslutet kan läsas här:
Beslutsdokument (regeringen.se)