- Förord
Det mesta talar för att Sverige kommer att bli medlem i Nato. Detta innebär i så fall ett strategiskt nederlag för alliansfrihetens vänner. Det vägvalet är enligt vår mening olyckligt. Det kan negativt inverka på möjligheterna att hålla oss utanför krig.
Men även om en anslutning till Nato avsevärt kommer att hämma vår handlingsfrihet, berövar det oss inte möjligheterna att hävda det egna självbestämmandet. Vi är inte utlämnade. Vi kan alltjämt driva en linje i enlighet med vårt nationella intresse och manövrera oss fram. Och det finns alltid möjlighet att alliera sig med andra likasinnade stater. Det finns också möjlighet att ställa sig vid sidan om och vägra konsensus i mycket kritiska lägen.
Men det frågan nu också gäller är om Sverige dessutom ska träffa ett bindande, mycket långgående militärt samarbetsavtal med stormakten USA, som öppnar för amerikanska baser här i landet. Ett sådant bilateralt avtal med Natos helt dominerande militära makt blir snärjande för en småstat som vår och svårare att hantera med någorlunda bevarad suveränitet. En småstats bundenhet i förhållande till en stormakt blir lätt av det pressande slaget, och självständigheten mycket svårare att upprätthålla.
Det är detta strategiska vägval Sverige nu står inför. Att helt undgå ett militärt avtal med USA kommer att bli mycket svårt. Men det är än så länge fullt möjligt att politiskt påverka innehållet. Inget är slutligen avgjort än.
Saken brådskar dock. För medborgare som vill försvara svensk suveränitet och svenskt självbestämmande gäller det nu att sätta sig in i frågorna och få till stånd en saklig diskussion som kan lägga grunden för rationella beslut i nationens intresse. Tidsperspektivet är öppet men förhandlingar har pågått rätt länge. Det är fullt möjligt att ett konkret förslag från regeringen kan komma på ett tidigt stadium.
- Inledning
Sverige för alltså förhandlingar med USA om att träffa ett så kallat Defense Cooperation Agreement (DCA). Försvarsminister Pål Jonson meddelade detta på Folk och Försvars konferens i januari 2023. Förre försvarsministern socialdemokraten Peter Hultqvist, numera försvarsutskottets ordförande, har klargjort att han stöder projektet. Ett DCA-avtal är alltså att räkna med för svensk del. Därmed inte sagt att innehållet är på förhand avgjort.
Norge har redan träffat ett sådant avtal med USA. Parallellt med Sverige förhandlar Danmark och Finland med USA om att träffa ett sådant avtal. Många andra stater har träffat sådana avtal (till exempel Baltstaterna och Polen).
Det är betydande risk för att det norska avtalet, som är mycket långtgående, kan bli riktgivande för det svenska avtalet.
Det handlar här i grunden om svensk självbestämmanderätt; om våra möjligheter att hålla oss utanför krig. Frågan gäller om vi här i landet ska låta oss länkas in på en väg som drar oss in i stormakternas taktiska och strategiska spel med risk för fientliga kollisioner, som bara alltför lätt kan trappas upp och hamna utom kontroll. I sådana sammanhang har vi inte mycket att säga till om. Där kan vi enkelt bli en bricka i andras manövrerande utan någon enkel egen väg till reträtt.
Den konkreta kärnan i detta är att medborgarna här i landet snarast bör sätta sig in i och ta ställning till om det verkligen kan ligga i Sveriges nationella intresse att enligt norsk modell träffa ett avtal, som skulle ge USA rätt att gemensamt med oss, och i vissa fall till och med exklusivt, disponera över ett antal svenska militära baser för väpnad maktutövning som inte nödvändigtvis skulle behöva ha något med vår egen säkerhet att göra. Är det ett sådant militärt samarbete Sverige verkligen behöver här uppe i den höga norden, där USA skulle kunna ges rätt att förhandslagra militär utrustning i depåer här i landet under USA:s disposition? Och skulle det kunna vara förenligt med svenska intressen om det genom ett sådant avtal skulle öppnas möjlighet att införa kärnvapen här i landet genom till exempel nukleära ubåtars besök i svenska örlogsbaser och andra hamnar.
Det är sådana frågeställningar som det norska SDCA-avtalet aktualiserar och som bekräftas av vad som hittills framkommit om förhandlingarna om motsvarande svenska, finska och danska avtal.
Vi börjar med en genomgång nedan av det norska avtalet. Detta ger en bakgrund och ställer för svensk del högst konkreta frågor. Därefter behandlar vi vad som är känt om Sveriges och våra två andra grannländers förhandlingar.
Ytterst handlar detta naturligtvis om Sveriges suveränitet, säkerhet och förmåga att hålla sig utanför krig. Visserligen kan det inte på förhand uteslutas att det skulle kunna uppkomma lägen där militärt bistånd från USA skulle vara i vårt intresse och i överensstämmelse med USA:s för stunden övergripande strategi.
Men det är ingenting vi har anledning att utgå ifrån och basera vår egen övergripande inriktning på. Om USA i ett sådant läge inte har händerna fulla i ett helt annat väderstreck och bedömer att det ligger i det egna nationella intresset att bistå oss så kommer rimligen militär assistans att lämnas oss, oavsett vilka avtal som är ingångna.
- Det norska exemplet
Natomedlemmarna Norge och USA ingick 2021 ett bindande avtal om försvarssamarbete, ett supplementerande Defense Cooperation Agreement (SDCA). Avtalet ger vida ramar för amerikansk militär närvaro på norskt territorium. Det antogs av Stortinget i juni 2022 och handlar i ett första steg framförallt om amerikanskt nyttjande av flygplatserna Rygge, Sola och Evenes samt om användning av marinbasen Ramsund. Samtliga dessa anläggningar var, redan då avtalet träffades, etablerade norska militära baser. De kallas i avtalet «omforente områder», det vill säga basområden som USA har rätt att använda tillsammans med Norge och, under vissa förutsättningar, delvis exklusivt.
Det är väl känt att SDCA-avtalet kom till på USA:s initiativ. Det utgjorde ett krav för att USA skulle genomföra investeringar i militär infrastruktur i Norge på eller i anslutning till baserna.
Avtalet utmanar principen om norsk suveränitet, en princip som är grundlagsfäst (enligt grundlovens portalparagraf gäller att «Norge er et fritt, selvstendig, udelelig og uavhendelig rike»). SDCA-avtalet går mycket längre än tidigare norska överenskommelser med USA. Det ger således amerikanska styrkor egna långtgående rättigheter i Norge.
Debatten i den norska utrikes- och försvarskommittén den 16 april 2021 ger en försmak av vad vi förmodligen har att vänta oss för svensk del.
Majoriteten (alla partier utom Socialistisk Venstreparti och Rödt) försvarade avtalet med att det på flera ställen anges att det ingås med full respekt för norsk suveränitet, norsk lag och norska folkrättsliga förpliktelser. Man lyfte fram att avtalet anger att det icke ändrar norsk bas- och kärnvapenpolitik eller norska begränsningar avseende lagringar av vissa vapentyper på norskt territorium (till exempel kärnvapen). Skrivningar med den inriktningen finns onekligen i avtalet.
Minoriteten tog upp den centrala frågan om baspolitiken. 1949, då Norge anslöts till Nato, gjorde Norge i sin så kallade basförklaring tydligt att landet inte skulle komma att öppna baser för främmande lands stridskrafter i fredstid. SDCA-avtalet anger visserligen att det inte ändrar norsk baspolitik. Men samtidigt ska amerikanska styrkor enligt avtalet ges ”uhindret tilgang til og bruk av omforente områder”, för bland annat inkvartering av personal, uppställning av styrkor och materiel, förhandslagring av utrustning, förnödenheter och materiel, bunkring av fartyg och byggverksamhet. Minoriteten framhöll att detta utgör en ”bas” och att avtalet således står i strid med Norges basförklaring.
Vidare lyfte minoriteten fram en bestämmelse i avtalet enligt vilken Norge och USA ska ha ”felles tilgang til og rett til bruk av omforente områder, med mindre parterne eller deres administrative representanter har fastslått at amerikanske styrkor skal ha rett til exklusiv tilgang til og bruk av delar av områdene.” Minoriteten anser att regleringen öppnar för att amerikanska styrkor redan på administrativ nivå kan ges exklusiva rättigheter att använda delar av baserna för egna militära ändamål och rätt att neka norska inspektörer att kontrollera att USA uppfyller norska bestämmelser om användning av baserna inklusive utplacering av kärnvapen.
Minoriteten framhöll vidare att en sådan exklusiv tillgång till och användning av de aktuella baserna innebär att ”avgi suverenitet til en annen stat på norsk jord.” Det kan, enligt minoriteten, innebära att norska myndigheter icke ges insyn i vad områdena brukas till, vilken personal som uppehåller sig där eller vilka vapen som lagras där.
Det står i avtalet att det ska fullgöras med respekt för norsk suveränitet. Men, såsom minoriteten påpekade, innebär avtalet vidare att Norge i strid mot detta efterger rätten att i första hand utöva straffrättslig jurisdiktion över medlemmar i de amerikanska styrkorna, när de befinner sig på norsk jord och agerar där.
Minoriteten ansåg dessutom att då avtalet innebär att en annan stat ges rätt att bedriva myndighetsutövning, inklusive bruk av fysisk makt, på norskt territorium, så krävs det enligt den norska grundlagen att Stortinget ger sitt samtycke med tre fjärdedelars majoritet och att minst två tredjedelar är på plats vid omröstningen.
Majoriteten argumenterade emot minoritetens uppfattningar i här berörda frågor. Någon kvalificerad majoritet krävdes inte för ett beslut hävdade man. Majoritetens linje låg genomgående till grund för beslutet att godkänna avtalet i det skick som det hade framförhandlats.
För minoriteten var det viktigt att inte träffa ett bindande tioårigt avtal då USA:s prioriteringar och strategier snabbt kunde ändras och avtalet behöva sägas upp eller omförhandlas. Man noterade att Natoavtalet hade en uppsägningstid om ett år, något som var att föredra. Inte heller detta beaktades av majoriteten.
Det var vidare viktigt för minoriteten att försöka säkra att de ”omforente områdene”, baserna, inte under några omständigheter kommer till användning för militära aktiviteter riktade mot något annat land i strid mot norsk politik. Inte heller i det avseendet hade minoriteten framgång. Majoriteten hävdade att avtalet som det förelåg säkrade detta.
Avtalet förutser att USA kan investera i egna anläggningar på de norska militärbaserna och eventuella tillkommande baser. Den norska regeringen godkände i mars 2023 amerikanska investeringar i infrastruktur på Rygge flygplats om runt två miljarder norska kronor. Detta är en av USA prioriterad investering, som kan vara inriktad på möjligheterna att etablera luftherravälde över östersjön.
Den norska Forsvarskommisjonen avlämnade sin utredning Forsvar for fred og frihet den 2 maj 2023.
Vilka spår den utredningen kommer att sätta, återstår att se. Men den bekräftar att den transatlantiska länken i likhet med vad SDCA-avtalet anger alltjämt är det helt bestämmande huvudspåret för norsk säkerhets- och försvarspolitik.
När Norge gick in i Nato 1949 förklarade den norska regeringen sin «baspolitik» i en not till Sovjetunionen:
«Den norske regjering ber Sovjetregjeringen være forvisset om at Norge aldri vil medvirke til en politikk som har aggressive formål. Den vil aldri tillate at norsk område blir brukt i en slik politikks tjeneste. Den norske regjering vil ikke tiltre noen overenskomst med andre stater som innebærer forpliktelser for Norge til å åpne baser for fremmede makters stridskrefter på norsk territorium så lenge Norge ikke er angrepet eller utsatt for trusler om angrep.
Norge og Russland har levet fredelig ved siden av hverandre som granneland i uminnelige tider og den norske regjering er forvisset om at Sovjetsamveldets regjering kjenner vårt lands ubrutte tradisjoner i arbeidet for fred og våre ønsker om å stå i et vennskapelig forhold til alle fredselskende folk.»
Baspolitiken var en klok och central komponent i den norska säkerhetspolitiken under det kalla kriget. Politiken byggde på denna ensidiga norska förklaring, som inte utgjorde någon ömsesidig internationell förpliktelse, men som Sovjetunionen hade all anledning att fästa vikt vid så länge den inte återkallades.
Skiftande norska regeringar har under senare tid tillämpat en glidande tolkning av baspolitiken i landet; bland annat har man börjat tala om «roterande» och «mobila» styrkor på baserna som om det ändrade något.
Om SDCA-avtalet med USA framhåller Forsvarskommisjonens utredning:
«Avtalen er ment å sikre at nødvendig infrastruktur er på plass for at USA kan bidra til å trygge norsk og nordeuropeisk sikkerhet. Avtalen bidrar også til å beholde USAs oppmerksomhet mot forsvaret av Norge. Amerikanske investeringer på norsk territorium styrker Norges forsvarsevne og bidrar til amerikansk forpliktelse overfor Norge og Norden.»
Detta tema upprepas gång på gång som ett mantra. Man har föga tillit till egen försvarsförmåga. Istället vill man på något sätt hålla USA fast förankrat vid norska intressen.
Avtalet öppnar, enligt utredningen, för att «det kan etableres flere omforente områder i Norge enn de nåværende fire. Norge bør vurdere å stille seg positiv til flere omforente områder under forutsetning av at avtaler inngås med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Dette må ses i en bredere nordeuropeisk sammenheng. USA forhandler om tilsvarende avtaler med Danmark, Finland og Sverige. Det kan bidra til større avskrekking, føre til større investeringer i norsk infrastruktur, og samtidig skape et sterkere grunnlag for amerikansk støtte til Finland, Sverige, Baltikum og resten av Østersjøområdet. Ved å bidra til fortgang i denne typen prosesser reduserer Norge risikoen for at USA i mellomtiden vil prioritere andre strategiske satsingsområder.»
Föreställningar som dessa kan rimligen inte ha någon verklighetsförankring annat än på marginalen. USA liksom andra stater styrs av egna nationella intressen, reella eller inbillade. Ett par miljarder satsade i en «norsk» militärbas blir i ett övergripande perspektiv inte styrande. Men Norge som länk och bas för operationer riktade mot det stormaktsintensiva arktiska området torde förbli av intresse.
Utredningen framhäver vidare: «I årene som kommer vil USA etter alle solemerker bruke langt mer av sine ressurser på å demme opp for Kinas, for å trygge maktbalansen i Asia. Det gjør at Europa og Norge må gjøre langt mer for egen sikkerhet. Europeiske allierte må være forberedt på at USA ikke vil ha alle kapasiteter tilgjengelig dersom de kommer i konflikt med Kina.»
Allt detta är möjligt och plausibelt. Men hur ska då ett sådant «kinkigt» läge hanteras? Om detta ämne förklarar utredningen följande:
«Fremover vil ikke USAs prioriteringer nødvendigvis alltid sammenfalle med Europas. Dette bør norske myndigheter ta høyde for. USA vil fortsatt ha et ønske om kontroll med norsk territorium, men det er ikke avgjørende for amerikansk sikkerhet. Derfor må Norge arbeide hardere for at USA skal opprettholde et sterkt engasjement og tilstedeværelse i Norge de neste 10–20 årene.»
Slutsatsen framstår som en from förhoppning. På det hela taget kan småstater som Danmark, Finland, Norge och Sverige inte nämnvärt påverka sådana skov i supermaktens prioriteringar. I grunden återstår bara att lita till egen förmåga och kraft.
Vad kan alltså Sverige lära av det norska exemplet när vi nu förhandlar om ett eget DCA-avtal med USA?
Det handlar i grunden om:
- att bevara vår suveränitet och självbestämmanderätt för att så långt det bara går hålla oss utanför andras konflikter, skärmytslingar och krig;
- att inte upplåta baser på svenskt territorium till främmande makt, vare sig för gemensam användning eller exklusivt nyttjande, eftersom det ökar risken för att vi dras in i andras konflikter, skärmytslingar och krig (med förbehåll för yttersta fall av nöd då vi själva hotas);
- att bedöma om ett projekt som det här egentligen ligger i Sveriges intresse eller om det handlar om USA:s intresse och om utvidgade sådana projekt till att omfatta fler baser (något som förutsätts i det norska avtalet) kan vara ett svenskt intresse; samt
- att värdera vad det innebär att ge en stormakt som USA ett synnerligen känsligt fotfäste här i landet med gemensam eller till och med exklusiv kontroll över delar av våra viktigaste militärbaser.
Norge är sedan mycket länge djupt involverat med USA. Landet står i ett närmast vasallartat förhållande till USA och bekräftar sin lojalitet till stormakten gång på gång, nu senast genom att bomba Libyen sönder och samman.
Så vad innebär allt detta för vårt eget land, när nu statsledningen och även delar av socialdemokratin i sin brist på genomtänkt strategi fått för sig att ett DCA är modellen även för vår del?
Kanske framförallt följande:
- Norrmännen ställer initialt upp med tre flygplatser och en örlogsbas till USA:s förfogande, alla säkerligen strategiskt genomtänkta val.
- Vilka områden kommer då i fråga för svenska baser: Gotland, Kiruna, Kalix, Göteborg, Östersund?
- Vilka investeringar kan USA ges rätt att genomföra på baserna med exklusiv rätt till användning?
- Vem avgör ytterst vid oenighet vilka främmande soldater som får vistas på en gemensam bas och vilken främmande stats utrustning som får lagras där och på andra platser i landet.
- Och inte minst, vem avgör vilka uppdrag riktade mot andra länder som USA får utföra utifrån en bas?
- Och hur ska vad man kommit överens om i DCA-avtalet kunna kontrolleras?
Allvaret i frågeställningarna kan belysas av ett norskt exempel hämtat från den norska Forsvarskommisjonens utredning:
«I 1960 ble det amerikanske spionflyet U-2 skutt ned over Sovjetunionen på vei til Bodø. Norske myndigheter ble ikke informert på forhånd om den planlagte overflygningen og reagerte skarpt da dette ble kjent. Den sovjetiske regjeringen truet med å utslette Bodø med atomvåpen dersom USA skulle benytte norske flyplasser for rekognoseringstokt én gang til.»
- Sverige, Finland och Danmark
Av vad som hittills framkommit om Sveriges, Finlands respektive Danmarks förhandlingar med USA om ett DCA-avtalet kan den slutsatsen dras att det norska avtalet kommer att utgöra modellen för alla tre länderna. Vi hänvisar nedan till de viktigaste offentliggjorda dokumenten för respektive land.
Sverige:
Sverige och USA har påbörjat förhandlingar om avtal om fördjupat försvarssamarbete – Regeringen.se
Finland:
USA:s militära närvaro kommer till Finland, iltalehti.fi – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
Danmark:
U.S. Security Cooperation with Denmark – United States Department of State
Vi länkar vidare till det norska SDCA-avtalet: