I denna artikel försöker vi ge en bild av den besluts- och kommandostruktur som Sverige nu inlemmas i genom medlemskapet i Nato. Det är rätt många nivåer och grenar, och bara det viktigaste har tagits med här.
Nordatlantiska rådet, Militärkommittén och SACEUR
Natos högsta beslutande organ är Nordatlantiska rådet (NAC). Det gäller såväl civila som militära frågor. I rådet är alla medlemsstater företrädda (detsamma gäller i princip samtliga Natos organ).
Militärkommittén är Natos högsta militära beslutsorgan. Det är underställt NAC och strategisk rådgivare till NAC. Under militärkommittén ligger ett operativt kommando som har ansvaret för den militära verksamheten på strategisk nivå. Detta leds av alliansens överbefälhavare för Europa (SACEUR) och har sitt högkvarter i Mons i Belgien.
Det är NAC som tar ställning till huruvida Nato ska göra något i en konflikt innan de militära organen får ta vid. Vid ett väpnat angrepp mot en medlemsstat ska SACEUR leda alla stridskrafter som står till förfogande. SACEUR är underställd NAC. Varje medlemsstat måste först godkänna SACEUR:s krigsplanering för att denne ska få disponera över militära styrkor. Varje Natoland avgör självt i varje konflikt vilket slags stöd som ska lämnas. Detta behöver inte vara militärt. Någon sådan skyldighet föreligger inte (artikel 5 och 11 i Natos stadga).
Brunssum, Neapel och Norfolk
Under SACEUR ligger på operativ nivå underkommandon. Ett ligger i Brunssum i Nederländerna och har fokus på Centraleuropa och nordvästra Europa, inklusive Östersjöområdet. Ett annat ligger i Neapel i Italien med fokus på södra Europa. Det leds genomgående av en amerikansk amiral, som parallellt är chef för den amerikanska flottan i Europa och Afrika. Ytterligare ett ligger på USA:s östkust i Norfolk och är ett marint kommando med uppgift säkra truppförstärkningar från USA till Europa och skydda de nordatlantiska sjövägarna. En nu aktuell fråga är under vilket av kommandona i Brunssum och Norfolk de nordiska staterna ska inordnas. Vad som är bäst för svensk del är inte lätt att bedöma.
Konsensus
Beslutsfattandet i Nato bygger på konsensus. Detta gäller enligt en sedan lång tid tillbaka etablerad praxis. Märkligt nog är detta inte reglerat i Natos stadga. I stadgan finns det bara två bestämmelser som klart anger vad som gäller om beslutsfattandet.
Den ena är artikel 10 som slår fast att vid antagandet av en ny medlem är det ett krav att samtliga stater lämnar sitt explicita medgivande. Den andra är artikel 11 som anger att parterna genomför bestämmelserna i stadgan i enlighet med sina konstitutionella förfaranden. Den senare bestämmelsen tillkom för att tillmötesgå krav från skeptiska amerikanska senatorer som helt uteslöt att någon annan än kongressen skulle ges möjlighet att avgöra huruvida USA skulle ge sig in i ett krig eller inte. När fördraget behandlades i USA klargjorde Dean Acheson, utrikesministern, att fördraget inte innebar något annat:
“[t]his naturally does not mean that the United States would automatically be at war if one of the other signatory nations were the victim of an armed attack. Under our Constitution, the Congress alone has the power to declare war.”
En ganska självklar position från vilken stat som helst; inte bara en stormakt som USA. Det är vad som gäller enligt Natos stadga. Först har man att se vad en stats eget parlament beslutar. Om den väljer att delta får man sedan se vad staten beslutar att bidra med i en konkret situation.
Vad innebär då konsensus i Natos fall? Det innebär till att börja med att medlemsstaterna inte röstar. De kan alltså inte rösta emot ett förslag eller lägga ner sin röst som i till exempel FN:s säkerhetsråd. Hur kommer staterna då ”överens”? Ett förslag till beslut accepteras i princip av en medlemsstat genom att den inte gör invändningar mot det (den som tiger samtycker). Det är en skillnad här mot att staterna ”enhälligt” stöder ett beslut om nya medlemmar, då det enligt stadgan krävs att de ställer sig bakom beslutet genom att ge sitt explicita bifall (artikel 11). Konsensus lämnar en ”öppning” för medlemsstater, som inte fullt ut stöder en föreslagen åtgärd, men ändå föredrar att inte opponera mot att den verkställs (se om Grekland nedan).
Det finns annan viktig beslutspraxis inom Nato som inte är direkt fäst på pränt. Det gäller bland annat att den amerikanske överbefälhavaren för USA:s styrkor i Europa alltid samtidigt är överbefälhavare för Natos styrkor (SACEUR). Detta har gällt sedan Eisenhowers dagar och nu är det den amerikanske generalen Cavalli som har på sig de dubbla hattarna. Urvalsprocessen går till så att först nominerar USA:s president sin kandidat till posten. Sedan godkänns denne av den amerikanska senaten. Därefter godkänns den nominerade av NAC. Såvitt känt har detta alltid löpt smärtfritt. Överbefälhavaren för Natos styrkor är alltså samtidigt underordnad den amerikanska militära kommandostrukturen och rapporterar till och är underställd den amerikanske presidenten och försvarsministern. Det hela tycks bygga på att det inte finns något utrymme för några reella motsättningar härvidlag, i vart fall inga som USA:s hegemoniska inflytande inte kan hantera eller överbrygga. Och som man bäddar får man ligga. De europeiska staterna har inte sett om sitt eget hus. De har ett pris att betala i form av amerikansk dominans som alltjämt verkar.
Snart ska en ny generalsekreterare utses i Nato. Holländaren Mark Rutte verkar ligga bäst till. Hur beslutsfattandet om detta ska gå till regleras inte i stadgan; men de allierade har att falla tillbaka på att beslutet i NAC ska tas i konsensus. USA har backat upp Rutte och Sverige liksom många andra stater har anslutit. Generalsekreteraren är Natos högste civila tjänsteman och främste talesman. Han fungerar som ordförande på möten med NAC och andra tunga beslutsorgan. Han har rätt att föreslå frågor för diskussion och att medla vid tvistigheter. En nog så viktig roll är enligt Natos hemsida att agera som en “decision facilitator, leading and guiding the process of consensus-building and decision-making throughout the Alliance.”
Inom Nato kan förslag emanera från generalsekreteraren, staben eller enskilda stater. Detta föregås för det mesta av konsultationer i kommittéer, mellan ambassadörerna till Nato och i de allierades huvudstäder. Oftast är besluten tagna innan frågan når det högsta beslutande organet NAC. Som vi vet samlas dominerande stater titt som tätt för mer eller mindre publika toppmöten där man gör upp om känsliga frågor.
Ibland cirkuleras förslag inom Nato enligt ett ”tystnadsförfarande”. Om ingen allierad ”bryter tystnaden”, det vill säga klargör sina invändningar inom en utsatt frist, anses förslaget antaget i konsensus. Vet man vilka stater som ”bryter tystnaden”? Nato går knappast ut med det offentligt, men läckor förekommer givetvis när så anses politiskt lämpligt.
Principen är alltså klar: ingen allierad kan tvingas att godkänna ett beslut mot sin vilja. Detta är den nog så viktiga formella sidan av saken. Men till det kommer sedan realiteterna. Det handlar då om styrkepositioner, inflytande, beroenden, påtryckningar och förhandlingar, som kan inverka på en tredskande medlems motvillighet och en dominerande stats förmåga att vinna gehör. Vi har sett pedagogiska exempel på det i samband med Sveriges ansökan om medlemskap, där både det ena och det andra drogs in i det politiska köpslåendet med Turkiet, Ungern samt andra aktörer.
Att beslutsfattandet sker enligt konsensus ligger inte riktigt i en mindre stats intresse. Den dras då lätt in i en påverkansprocess utan tydliga gränser, där stat efter stat kan röra sig i riktning mot ett visst beslut och det blir allt svårare för en enskild pressad stat att upprätthålla en egen linje. Men principen om konsensus är ändå helt klart att föredra framför planer på majoritetsbeslut som lanseras med jämna mellanrum.
Regeln om konsensus underlättar för till exempel småstater som Norge och Danmark att vinna respekt för hållningen att inte tillåta kärnvapen på det egna territoriet i fredstid. Men den kan även verka tyngande för mindre stater att rätta in sig i ledet. Regeln om konsensus underlättar för USA att förlita sig på regeln för att gardera egna nationella intressen, bevara handlingsfriheten och att inverka på andra medlemsstaters positioneringar.
Ett enigt Norden i Nato?
Kan de nordiska staterna sinsemellan bygga en enighet inom Nato som baserat på deras gemensamma småstatsperspektiv kunde vara till nytta för att hävda den egna självbestämmanderätten i ett sammanhang som så tydligt präglas av större stater med USA som den dominerande och än så länge långsiktigt gestaltande kraften? Det är mycket tal om sådana intentioner och om gemensam inplacering under ett visst operativt underkommando (Norfolk), planer på att etablera ett gemensamt nordiskt luftstridsledningscentrum och att få till stånd annat nordiskt gränsöverskridande militärt försvarssamarbete. Allt man vågar säga om det i skrivande stund är väl att Sverige bör vara försiktigt. Nu när den svenska självständigheten är svagare än på mycket länge är det påkallat att hålla sig avvaktande. Våra nordiska grannländer Danmark och Norge är fast inneslutna i prioriteringar som sedan mycket länge domineras av lojalitet och tillit till USA. Finland och Sverige håller genom DCA-avtalen på att ansluta sig till den färdriktningen.
Men där öppningar ges för en nordisk politik som bidrar till möjlig avspänning i den höga Norden bör Sverige medverka. Även andra samarbetspartners inom Nato är möjliga på i vart fall ad hoc basis.
Ett antal exempel kan belysa hur Nato har fungerat i praktiken.
Frankrike
1986 drog sig Frankrike ur Natos “Integrated Military Structure” Övriga allierade använde sig då av “Defense Planning Committee” för att fatta beslut om den kollektiva försvarsplaneringen och de etablerade också “Nuclear Planning Group (NPG)” för att överväga frågor om kärnvapen. Frankrike valde att stanna utanför dessa organ men försökte inte hindra beslutsfattandet där.
Frankrike anslöt sig 2009 på nytt till Natos militära struktur, men inte till den nukleära planeringsgruppen, eftersom man höll strikt på sin autonomi när det gäller beslutsfattandet om egna nukleära styrkor.
I ett av Natos faktablad från 2022 återges följande:
“However, a nuclear mission can only be undertaken after explicit political approval is given by NATO’s Nuclear Planning Group (NPG) and authorisation is received from the US President and UK Prime Minister.”
Att klartecken krävs från USA och UK är självklart. Detta är de två allierade stater som förfogar över kärnvapen, medan Frankrike ställt sig vid sidan om. Samtliga medlemsstater utom Frankrike ingår i NPG. Utgångspunkten är väl att det knappast är Nato som skulle fatta ett sådant beslut men möjligtvis backa upp det. Sådana skyndsamma beslut skulle med säkerhet fattas unilateralt av USA och möjligen i samverkan med UK.
Kosovo
1999 genomförde Nato den folkrättsstridiga bombkampanjen “Operation Allied Force” mot Jugoslavien. Under kampanjen uppstod motsättningar inom Nato beträffande val av bombmål och den övergripande strategin. Officiellt hade de allierade olika utgångspunkter. Vissa använde humanitära argument för att motivera den olagliga interventionen; andra oroades över att alliansen var på väg mot att utöva våld mot en suverän stat. Men man nådde konsensus och inledde bombattackerna. Inte ens Grekland, där den planerade offensiven nästan helt saknade folkligt stöd, ”bröt tystnaden” under beslutsprocessen. Att Grekland inte hindrade beslutet, innebar emellertid inte att landet var tvunget att delta. Grekland deltog inte i operationens stridsuppdrag.
11 september
Artikel 5 åberopades för första gången inom Nato till stöd för försvaret av USA i samband med attacken den 11 september 2001. I praktiken innebar ställningstagandet inte mycket mer än viss symbolisk flygövervakning av amerikanskt luftrum.
Irak
Nato deltog inte i USA:s och vissa ”villiga” staters folkrättsstridiga krig mot Irak. I januari 2003 framlades ett förslag till beslut i FN:s säkerhetsråd som auktoriserade användningen av våld mot Irak. Den amerikanska och brittiska regeringen var för; Frankrike och Tyskland var emot. USA och dess få villiga allierade isolerades.
Afghanistan
I Afghanistan deltog Nato med militära insatser under närmare två decennier. Det var inte fråga insatser enligt artikel 5. De kritiska besluten att gå in i Afghanistan och att så småningom lämna landet togs av USA. USA var inte intresserat av att samordna alla Nato-stater kring ett militärt anfall mot Afghanistan 2001 utan valde att starta bombkriget bara tillsammans med Storbritannien.
Libyen
Nato tog över och ledde den folkrättsstridiga aggressionen mot Libyen som passerade alla gränser och missbrukade ett begränsat FN-mandat för ett massivt bombkrig i syfte att i strid mot mandatet åstadkomma regimförändring. Nato har inte gjort upp med att man helt förstörde en liten, skör stat och sedan snabbt övergav den.
Ytterligare ett antal aspekter på Nato är värda att ta upp:
Reformer
Kritiker har hävdat att konsensusregeln bör modifieras eller helt avskaffas. Andra har hävdat att det måste vara möjligt att utesluta illojala medlemsstater (Ungern medan Turkiet är för starkt att ge sig på). Inget talar för att sådana krav kommer att förverkligas inom överblickbar tid.
En annan sak är att en koalition av villiga medlemsstater kan agera på Natos vägnar med stöd av till exempel alliansens ledningsstruktur eller helt agera vid sidan om Nato. Det förstnämnda skulle kräva konsensus eftersom Nato skulle vara involverat. Det senare skulle Nato inte vara indraget i.
Artikel 4
En allierad stat kan enligt artikel 4 få till stånd konsultationer i NAC om den anser att dess territoriella integritet, oberoende eller säkerhet hotas. Sådana konsultationer har påkallats enligt följande:
Turkiet har begärt konsultationer:
– i samband med kriget i grannlandet Irak (2003);
– då ett stridsflygplan hade skjutits ner av det syriska flygvapnet (2012);
– när fem civila hade dödats av syriska minor (2012);
– i samband med terroristattacker (2015); samt
– när turkiska soldater hade dödats vid syriska flygattacker i Idlib provinsen (2020).
Polen begärde konsultationer i anslutning till de ökade spänningarna i grannlandet Ukraina (2014). Polen och andra östeuropeiska allierade begärde konsultationer i samband med Rysslands fullskaliga intervention i Ukraina (2022).
I vissa fall har dessa konsultationer lett till begränsade åtgärder från Natos sida. Men i de flesta fall har det handlat om politiska manifestationer.
När frågan om det önskvärda i att utvidga konsultationerna övervägdes inom Nato på 50-talet, framhöll den amerikanske företrädaren (Dulles) i en reservation att ett land som hans eget med ”world-wide interests might find it difficult to consult other NATO governments in every case” och att det i brådskande lägen var ”more important to take action than to discuss the emergency to an end, rather than an end in itself.” Det gäller säkert fortfarande såsom USA:s unilaterala uttåg ur Afghanistan bekräftat, liksom USA:s beslut att inte involvera andra Nato-länder än Storbritannien i bombkriget mot Afghanistan.
Sverige i Nato
Det man hittills sett av Sverige som nybliven medlem av Nato bådar inte gott. Inställsamt svarar man på Stoltenbergs och USA:s uppmaningar att tömma försvarets vapenlager till förmån för Ukraina och att skicka en betydande del av våra ytterst fåtaliga soldater till Lettland. Nationella försvarsplaner nedprioriteras till förmån för internationella insatser i utlandet. Det finns knappast tillstymmelse till ambition att bygga ett eget folkförsvar.
DCA-avtalet
Säga vad man vill om Nato men beslutsfattandet där bygger onekligen på konsensus. Detta ger även en mindre stat manöverutrymme om den förmår hålla sig någorlunda kylig. Styrkor från Nato kan inte verka i Sverige utan ett nationellt svenskt beslut. Det gäller även enligt avtalet om värdlandsstöd. Detta är grundläggande.
Enligt DCA-avtalet kan amerikanska militära styrkor verka i Sverige redan till följd av avtalet som sådant. Avtalet tillerkänner USA den rätten från första stund. Det är en oöverblickbar effekt av avtalet som kan leda till en urholkning av svensk suveränitet med förödande konsekvenser.