Regeringen kommer under 2016 att be riksdagen godkänna det samförståndsavtal om värdlandsstöd (”Memorandum of Understanding”) med Nato som undertecknades förra året. En stor del av allmänheten uppfattar nog avtalet som en resurs i reserv, något som man alltid kan ta till om det riktigt kärvar i relationerna med den store grannen i öster, men utan förpliktelser i övrigt. Det förhåller sig knappast så.
För det första är avtalet inte enbart i Sveriges intresse. Det ger USA och Nato en möjlighet att flytta fram sina positioner mot öster. För det andra innebär avtalets undertecknande för Sveriges del vissa åtaganden vars räckvidd vi på grund av avtalets vaghet nu inte kan överblicka men som Sverige inte kommer att kunna backa ifrån när de konkretiseras. Avtalet placerar Sverige på ett sluttande plan som leder mot alliansmedlemskap.
Det är si och så med säkerheten. Nato har ingen skyldighet att acceptera en inbjudan att inleda operationer på svenskt territorium. Nato har full frihet att tacka nej till en begäran från Sverige. Om en operation på svenskt territorium inte passar in i Natos planer i stort, kommer Nato kanske att ställa sig kallsinnigt till en svensk inbjudan till ingripande.
Vidare vet vi inte vad det slutliga värdlandsarrangemanget kommer att innebära. Det memorandum som godkänts är bara ett ramavtal som ska fyllas ut med ett antal så kallade follow-on-dokument som reglerar skyldigheter, åtaganden och ekonomiska förpliktelser såväl generellt som för varje akut operation. Dessa tilläggsdokument kommer att innehålla den verkliga substansen i avtalet. Förhandlingarna om innehållet i dessa har med all säkerhet inte påbörjats, och det är osäkert när de blir klara. Vi vet alltså inte vart detta avtalsförhållande är på väg och än mindre var det kommer att sluta.
Redan av ramavtalet kan dock vissa slutsatser dras, och det är tydligt att Sverige redan i fredstid kommer att ha inte oväsentliga förpliktelser. Omfattningen av det stöd som Sverige ska ge åt framtida Nato-styrkor på svenskt territorium ska förhandlas och läggas fast i ett av tilläggsdokumenten. Det torde ligga i Natos intresse att den nivå som läggs fast blir så hög som möjligt. Den sålunda överenskomna nivån kommer att gälla oberoende av Sveriges ekonomiska läge vid varje tidpunkt, och uppnås den inte kommer det med all säkerhet att påverka Sveriges möjligheter att utnyttja avtalet. Enligt femte kapitlet ska Sverige så snart tilläggsdokumenten är färdigställda underrätta Nato om vilka resurser landet har att ge det avtalade stödet. Inga förpliktelser att uppnå en viss nivå på skyddet aktiveras dessförinnan, men i praktiken måste planering för och anpassning till en värdlandssituation, i vilken samverkan med NATO ska äga rum, påbörjas i mycket god tid.
De Nato-länder som kan komma i fråga för medverkan i en planerad värdlandsoperation kan dessutom framställa egna krav för att delta i den aktuella operationen. Det går inte att idag veta vilka krav de kan komma att ställa, men om Sverige vill ha deras medverkan torde utrymmet för förhandlingar vara litet.
Det framgår av tredje kapitlet att alla aktiviteter som kommer att äga rum enligt avtalet kommer att vara Nato-ledda. När en inbjudan från Sverige till gemensamma aktiviteter – som kan äga rum även i fredstid – har accepterats tar NATO över. Det slutliga målet för en inledd operation bestäms inte heller av Sverige. Det fastställs i tilläggsdokument som grundas på operationsplaner. Hur dessa ska upprättas framgår inte av ramavtalet. En styrkommitté ska inrättas, men den ska bara ”samordna de nödvändiga detaljerna” för utförandet av den aktuella operationen. Graden av svenskt inflytande är oklart.
Av kapitel 8 (”Force Protection”) i avtalet framgår att det är Natos policy och rutiner som kommer att gälla för skyddet av de Nato-styrkor som deltar i operationer under värdlandsavtalet. Sverige åtar sig att dessa åtgärder inbegriper rimligtvis en anpassning till Natos utrustning och materiel. INTE EN HELT SOLKLAR MENING – ETT ATT FÖR MYCKET?
Vem som kommer att stå för kostnaderna för operationer som påkallats under avtalet är inte heller klart. Det ska förhandlas fram mellan parterna, först i ett tilläggsdokument som knappast kommer att innehålla mer än allmänna principer. Detaljreglering av vilka kostnader som ska stanna på värdlandet respektive på Nato eller delas mellan dem kommer sedan att ske för varje operation för sig. I en situation där Sverige påkallar en Nato-operation på grund av att landet upplever sig vara i ett trängt säkerhetsläge kommer landet att befinna sig i ett förhandlingsmässigt underläge. Enligt ramavtalet blir det i sista hand Nato-befälhavaren som bestämmer vad som fordras för att kostnader ska finansieras över Nato-budgeten.
Nato ingår inte detta avtal av sitt hjärtas godhet. Det kommer till för att Nato anser sig tjäna på det. Sverige har kontroll över skeendet endast tills man har bjudit in Nato (och Nato accepterat). När man väl har tryckt på startknappen, har Nato avgörande kontroll över tillämpningen av avtalet. I den nära framtiden väntar tuffa förhandlingar med Nato om innehållet i tilläggsdokumenten som ska ge värdlandsavtalet konkret innehåll. Ett resultat av dessa förhandlingar kommer oundvikligen att bli att vårt försvar successivt omformas för att stödja och samverka med Nato-styrkor. Ur ett ryskt perspektiv kan skillnaden mellan Sverige som värdland och som fullvärdig ANTINGEN ÄR MAN MEDLEM ELLER EJ Nato-medlem vara svår att uppfatta.
Tröskeln för att en konflikt som berör Sverige trappas upp till en militär konfrontation sänks om värdlandsavtalet antas. Det kommer att vara frestande för en svensk regering att söka förbättra sitt förhandlingsläge gentemot en annan stat genom att skicka en inbjudan till Nato att engagera sig i konflikten. Men när detta har gjorts och inbjudan har accepterats, har ett skeende satts igång som Sverige inte har stora möjligheter att påverka och inte kan avsluta på egen hand. Om å andra sidan Nato avböjer att delta eller ställer villkor som inte kan accepteras, är Sverige sämre ställt än om inget avtal funnits. Motparten vet ju i så fall att ingen hjälp kan påräknas från Nato-håll.
Det är osäkert om värdlandsavtalet i dess nuvarande utformning ökar Sveriges säkerhet. Det kan vara tvärtom. Sveriges bästa försvar förblir alliansfriheten och en återinförd allmän värnplikt.