Redaktionens anmärkning: Nedanstående artikel är skriven av en av Sveriges mest framstående och erfarna diplomater och har tidigare varit införd i Nya Sällskapets vinterbrev. Berner har tidigare varit ambassadör i Warszawa, New Delhi, Moskva, Bonn, Paris och Helsingfors, med en tidig placering på svenska ambassaden i Peking. Artikeln bygger på hans bok Krig eller fred. Ödesdigra beslut i kristider (Carlssons, 2020).
**
Det blir sällan som man tänkt sig – det gäller också för den som startar ett krig. Den visshet som kan finnas i beslutsögonblicket förbyts i tvivel och ruelse allteftersom striderna fortsätter, övergår i destruktiva gerillaoperationer eller utdragna ställningskrig. Hur krig skall sluta går nästan aldrig att förutsäga. Vad som däremot, tyvärr, kan förutsägas är att krig fortsatt kommer att utkämpas även mellan stormakter. Skeden av samarbete och konfrontation kommer att avlösa varandra med korta eller långa intervaller där politiska ledare lockas använda väpnad makt mot andra stater för att lösa tvister, utvidga sitt inflytande och driva igenom sin vilja. Propagandan talar om ädla syften bakom stormakters agerande, men i verkligheten gäller realpolitiska resonemang om makt, nationell säkerhet, intressesfärer, allianser, ekonomisk vinning, prestige och trovärdighet. Hur dessa faktorer vävs samman varierar inför varje beslut om att börja ett krig, eller att avstå från att gå in i väpnade strider.
Idag är Kina och Ryssland de revisionistiska stater som vill ändra och försvaga den världsordning som skapats av USA stött av Västeuropa efter det kalla kriget. Kina träder fram som den uppåtstigande stormakten med en ekonomi som går om den amerikanska och med ett väldigt resursdjup där ett auktoritärt styrelseskick inte tycks hindra utan snarare främja en explosiv teknologisk nydaning. Det styrs av ett ”kommunistparti” men utnyttjar till fullo ett globalt kapitalistiskt system med frihandel, utländska investeringar och marknadsekonomi. Det är beväpnat med kärnvapen men besitter ännu blott en arsenal för vedergällning mot angrepp från andra kärnvapenmakter, inte en förstaslagsförmåga. Kina utgör ett hot mot amerikansk global dominans på det ekonomiska och teknologiska området snarare än på det politiska eller militära. Liksom gällde fram till början av 1800-talet är Kina åter ett ekonomiskt centrum, men landet har nära nog inga allierade utan främst ambitionen att som ”Mittens rike” få andra stater att bli beroende av Kina och godta dess villkor, intressen och dominans.
Ryssland är den tidigare världsmakten, sedan 1980-talet på nedåtgående men nu med förmåga att mobilisera sina knappare resurser för att med framgång projicera militär styrka. Landet har fortfarande en kärnvapenarsenal som bara USA kan mäta sig med. Det saknar dock det nätverk av allianser och militärbaser som ger USA globalt inflytande och har svårigheter att ens dominera sitt närområde. Det har en ekonomi på nivå av Italien eller Kanada och är beroende av en lågteknologisk export av olja, gas, mineraler och vapen. Visserligen besitter Moskva en aktiv och skicklig diplomati i tjänst hos globala ambitioner, en avancerad kapacitet till cyberoperationer och en från sovjettiden nedärvd förmåga och vilja att påverka politiska skeenden i andra stater. Samarbetet med Kina, hur tvetydigt och bräckligt detta än må vara, ger idag också en viss självsäkerhet till ledaren i Kreml. Moskva saknar dock väsentligen soft power, förmåga att vinna inflytande på annat sätt än genom väpnade insatser. Den ideologiska attraktionskraft som länge utövades från Moskva över tredje världens länder har nu helt förflyktigats.
Under det kalla kriget mellan de två supermakterna USA och Sovjetunionen var kärnvapenavskräckningen det som främst hindrade storkrig mellan öst och väst. Risken för ett kärnvapenkrig kan fortsatt blockera en äventyrlig aggressionspolitik, men dagens värld är inte längre bipolär utan erinrar om maktstrider mellan stormakter under tiden före 1914. Det finns nu inte två centraldirigerade block som står mot varandra utan en samling av stater med disparata intressen och en snabbt föränderlig global maktstruktur som främjar instabilitet. Mot de två stormakter som vill ändra det internationella status quo står främst USA i allians med ett splittrat och utrikespolitiskt svagt EU. Till detta kommer den militärteknologiska kontexten med en vapenutveckling där artificiell intelligens, precisionsvapen, drönare, avancerad robotteknik gör att militära operationer kan genomföras snabbare, med högre precision och till lägre kostnader än vad som någonsin tidigare varit möjligt.
När man väl konstaterat att krig och krigshot lär ingå i vår framtid ställs frågan om lärdomar kan dras från beslutsfattandet i tidigare kriser och krig. De tio kriser, från 1914 till 2014, som skildras i min skrift Krig eller fred (2020) har onekligen flera gemensamma mönster. Krigen har startats för att utnyttja möjligheter, slå till snabbt och helst oväntat, använda gynnsamma ögonblick, dra fördel av motståndarens kanske tillfälliga svagheter. Särskilt frestande att gripa till militärt våld har varit när man kunnat göra gällande att detta angrepp har begränsade mål, skall avslutas inom kort och därför inte bör framkalla någon internationell reaktion. När det istället stått helt klart att en offensiv kommer att mötas med kraftigt motstånd, att en utvidgning av stormaktens intressesfär med användning av väpnad makt inte kommer att tillåtas, då har aggressionen uteblivit eller stoppats. Men budskapen härom måste ha gjorts helt klara på ett tidigt stadium eftersom osäkerhet och gråa zoner uppmuntrar till angrepp.
Det slående i flertalet av dessa konflikter är de politiska ledarnas optimism vad gäller den framgång som väntar i det kommande kriget, tron att detta skall ge en snabb och lätt seger, att hela saken är över inom kort och problemet då löst. Deras optimism får slå bort allt tvivel. Avvikande meningar ignoreras och ledaren omger sig med ja-sägare i de kritiska ögonblicken. Pessimister är inte välkomna. Hybris har lett till flera misslyckade krig.
Besluten om att gå i krig mot en stat har ofta grundats på farhågor att denna skall förena sig med huvudmotståndaren. När den mindre staten har visat avsikt att söka skydd hos mäktiga bundsförvanter så har just detta framkallat aggressionen. Ukraina och Georgien är åskådliga aktuella exempel. Avgörande för stormaktens beslut om att gå till angrepp eller avstå har då varit dess bedömning av risken för att detta skulle mötas av en kraftfull ripost från andra stormakter.
Ideologiska motiv har funnits under kalla kriget när Sovjetunionen och Kina sökte utbreda världskommunismen. Under samma tid och senare har västvärlden ledd av USA velat främja demokrati, mänskliga rättigheter och en liberal världsordning genom såväl politiska som militära interventioner. I båda fallen har de väpnade insatserna lett till oerhörda kostnader i människoliv och i ekonomiska termer utan att målen för dessa krig kunnat uppnås. Krig som varit direkt svar på en aggression från motsidan har å andra sidan fått ett mer positivt resultat.
Djupare insikter har sällan funnits hos beslutsfattarna om motståndarstatens historia, samhällsförhållanden, nationella stämningar och övertygelser. Behovet av sådan expertis ignoreras notoriskt. Det gäller både i diktaturer och i demokratier. ”Vi har börjat alla våra krig helt okunniga om motståndaren”, skriver förre amerikanske försvarsministern Robert Gates. Fruktan för att en antagonistisk stormakt skall växa sig starkare och att den måste bekämpas innan den blivit övermäktig har varit del av motiven för krig.
När en expanderande stormakt hotar med krig eller annars uppträder aggressivt har det ofta straffat sig om andra stormakter gett intryck av kompromissvilja eller visat beredskap till eftergifter. I regel har sådan politik ökat aptiten och sällan skapat stabilitet. Istället har det varit viktigt att tidigt demonstrera beredskap och vilja att med kraft reagera mot väpnade interventioner. Kalkylen av kostnader förbundna med en aggression kan på så sätt påverkas.
Misstro är en naturlig attityd i internationella relationer, särskilt när man har att göra med diktatorer. Både paranoia och naivitet har dock varit vanliga i bedömningen av konkurrerande statsledningars ambitioner. Att diabolisera motståndaren kan vara lika farligt som att underskatta honom. Att hålla kanaler öppna för förtrolig information, som kan användas i krislägen och klargöra avsikter och motiv, har visat sig nödvändigt för att undvika krig. Stormakter måste föra dialog särskilt med farliga konkurrenter för att sätta sig in i deras tankevärld. Diplomati och diplomater har inte förlorat sin viktiga roll.
Speak softly and carry a big stick – det är bättre recept än att utfärda hot om militära insatser. Sådana stimulerar till motåtgärder snarare än eftergifter. Detsamma gäller ofta sanktioner. De uppammar motståndsvilja och ger diktatoriska regimer skäl att lasta utlandet för egna misslyckanden och motiv att befästa den egna makten genom ökad repression. Skada och kostnader som sanktioner kan åsamka motståndaren är meningslösa om de inte påverkar honom till att ändra sin politik. Visst tjänar sanktioner tidvis som ersättning för farliga militära motåtgärder och kanske kan de ibland ha en begränsad preventiv effekt. Att stå helt passiv vid aggression eller andra folkrättsbrott är heller inte möjligt. Men endast om de kopplas till en diplomatisk process för att lösa konflikten kan de överbrygga motsättningar snarare än fördjupa dem. Iran, Kuba, Ryssland och tidigare Kina är varnande exempel.
Irrationellt agerande har funnits hos alla parter i akuta kriser. Beslutsfattares idiosynkrasier och tidvis höga riskbenägenhet har lett till krig. Stress, fruktan, hälsoproblem och rena tillfälligheter har påverkat till katastrofala beslut. Missförstånd om att ett angrepp är nära förestående och kanske måste förhindras genom en egen attack är vanliga.
Det är få krig som drivs fram av någon folklig opinion om än upphetsade media tidvis kan skapa konflikter. När krigen varit lyckosamma, gett de resultat som proklamerats i förväg, har de kunnat få ett brett stöd efteråt. Men dels är dessa fall sällsynta dels har efterbörden av krigen, med tiden, ofta blivit alltmer negativ och besluten ifrågasatta. En annan sak är att politiska ledare i vissa skeden har funnit det lämpligt eller nödvändigt att bemästra inre politiska spänningar genom aggression mot svagare grannstater, särskilt om man kan utnyttja tillfällen då andra stormakter är upptagna eller oförberedda.
Både demokratier och diktaturer startar krig och motiven kan tidvis vara snarlika. Uppenbara skillnader finns dock. Internationell rätt, mänskliga rättigheter, transparens har en helt annan och större tyngd i demokratiska staters beslutsfattande. Det inhemska stödet för en militär aktion är lättare att uppbåda i en auktoritärt styrd stat där media och opinion kan kontrolleras. Kostnaderna för ett angrepp bedöms på olika sätt. Den syn på rationalitet som gäller i en demokrati behöver inte delas av en diktator vars fokus på egen eller nationell makt kan övertrumfa ekonomiska, rättsliga och diplomatiska faktorer eller hänsyn till den internationella reaktionen på ett angrepp mot en annan stat. Om därtill tidigare våldsutövning varit framgångsrik är det en sporre för att använda vapenmakt som medel att vinna nationella fördelar.
Fenomenet the sunk cost fallacy har gällt i flertalet krig. När detta väl påbörjats har redan så mycket resurser offrats att det blir omöjligt att ge upp; kriget har blivit sitt eget motiv och sitt berättigande. Krigen i Afghanistan, såväl det sovjetiska som det amerikanska, rymmer mycket av sådant tänkande. När motgångar följde på inledande framgångar kom de politiska och militära ledarna att ställa krav på ”seger” som prov på supermaktens prestige och internationella trovärdighet. Att demonstrera stormaktsstatus och undvika att bli förödmjukad är starka drivkrafter i den internationella politiken.
Beslutsfattarna borde inför beslut att gripa till väpnat våld tvingas ställa centrala frågor såsom: Hur skall detta krig sluta? Hur kommer vi ut ur det? Hur länge skall vi vara kvar? Vad skall hända sedan? Kanske går det inte att ge svar, men frågorna stämmer till eftertanke om värdet av att överhuvud ge sig in i sådant vågspel. I flertalet krig har saknats planering för fortsättningen efter den förmodade militära segern, eller så har tankarna härom varit vaga och orealistiska.
Krig har sällan gett de resultat som eftersträvats. Den naturliga slutsatsen för statsledningar, i perioder av internationell spänning, kunde då vara att odla gemensamma intressen, skapa mekanismer för att undvika väpnade konflikter och söka metoder att reglera konkurrerande positioner på fredlig väg. Det finns dock få tecken som ger grund för optimism i dagens värld. USA utpekar i sin nationella säkerhetsstrategi från 2018 Kina och Ryssland som huvudmotståndare, en roll som tidigare innehafts av våldsbejakande islam. En ny administration i Washington lär inte ge andra signaler. Ledarna i Moskva och Beijing visar å sin sida ingen kompromissvilja i pågående konflikter. Varningar för att vi går mot en ny period av strategisk instabilitet har då stor tyngd. Små stater har all anledning att noga granska sin förmåga till ett avancerat, modernt försvar, skärpa sin omvärldsbevakning och fördjupa sina kontakter med alla aktörer som kan påverka landets säkerhet.