I februari 1920 föreslog den liberal-socialdemokratiska koalitionsregeringen Edén att Sverige skulle ansluta sig till Nationernas Förbund (NF). Detta förslag utlöste en ganska uttömmande och principiellt intressant debatt i riksdagen, men har inte behandlats särskilt mycket i litteraturen, trots att den berör fundamentala strategiska frågor som återkommer i svensk diskussion. (Se dock Tingsten, Svensk utrikesdebatt mellan världskrigen, 1949; Lönnroth, Den svenska utrikespolitikens historia. V.1919–1939, 1959; Bergquist, ”Sverige och Nationernas Förbund”. Statsvetenskaplig Tidskrift 1970:2.)
Regeringen hävdade att även om NF knappast var någon fullkomlig skapelse – sålunda var stormakternas dominans ett problem – fanns det alla skäl för Sverige att ansluta sig till strävanden att skapa en kollektiv säkerhetsorganisation av demokratier. Det skulle knappast bli svårare, med det möjliga undantaget om NF:s råd beslöt om sanktioner mot en viss stat, att upprätthålla en neutralitetspolitik innanför NF än utanför. Det var vidare alltid bättre att vara innanför än utanför när det gällde möjligheten att påverka utvecklingen. Som ett litet land, som länge strävat efter att upprätta mekanismer för fredlig lösning av tvister, var det ett naturligt steg att, liksom många andra mindre stater, söka medlemskap i NF.
De båda höger- och de två bondepartierna motsatte sig jämte vänstersocialisterna en ansökan. Högern och bondepartierna menade att NF i grunden, manifesterat i stadgans artikel 10, var en garantitraktat för Versaillesfreden. Sverige, som inte deltagit i kriget, hade inga skäl att skriva under en sådan garanti som skulle kunna involvera oss i konflikter med de utanförstående staterna, världskrigets förlorare. Vidare kunde stadgans centrala artikel 16 medföra att vi, trots att vi i olika sammanhang uttryckt våra reservationer på denna punkt, inte kunde neka till att delta i ekonomiska eller militära aktioner mot en tredskande stat. Detta var ett uttryck för den hungerblockadens politik som under världskriget riktats mot Tyskland och som illa stämde med svenska värderingar. Vi borde inte överge vår ”hävdvunna neutralitetspolitik”, menade de.
Högermannen Carl Hederstierna, sedermera 1923 en kortvarig utrikesminister, fronderade mot sina partivänner och förordade anslutning. Han menade att NF skulle kunna bli den motvikt mot Ryssland som med Tysklands nederlag i kriget försvunnit.
Vänstersocialisternas motstånd baserade sig främst på att det, enligt dem, var meningslöst att gå med i en sådan organisation, innan världsrevolutionen var genomförd. Neutralitetspolitiken borde vara ledstjärnan. NF i sin nuvarande form som en allians av kapitalistiska stater var endast ett recept för fortsatta motsättningar, särskilt som denna allians var riktad mot Ryssland, vilket ju också Hederstierna åberopat.
Den debatt som fördes 1920 kom att ha sin inverkan på försvarsfrågans hantering under det kommande decenniet. Efter världskrigets slut var alla, även högern, ense om att 1914 års härordning, tillkommen efter borggårdskrisen och världskrigets utbrott, var en alltför för stor kostym. Dessutom behövde staten nu täcka andra väsentliga samhälleliga behov. I och med att både Tyskland och Ryssland kraftigt försvagats och Finland och de baltiska staterna blivit självständiga hade vårt säkerhetspolitiska läge förbättrats. Försvaret kunde därför reduceras – men hur mycket?
Det parlamentariska läget under 1920-talet och början av 1930-talet brukar kallas minoritetsparlamentarismens epok. De täta regeringsskiftena under denna tid gjorde det inte alldeles lätt att få till stånd en uppgörelse med tillräckligt brett stöd som de ledande partierna önskade. Den försvarsrevision (utredning) som tillsattes 1919 och avlämnade sin rapport 1923 (SOU 1923:15–16) kunde inte, på grund av spännvidden mellan högerns och särskilt socialdemokraternas förslag, läggas till grund för en uppgörelse. Men sedan högerregeringen Trygger 1924 fått till stånd ett provisoriskt försvarsbeslut, fortfarande baserat på 1914 års härordning, skulle 1925 den nya regeringen Branting – hans tredje, dock snart efter hans bortgång, under ledning av Richard Sandler – försöka få till stånd en mera beständig uppgörelse. Denna avsågs skola fungera i tio år.
Bakom denna uppgörelse stod socialdemokraterna, de frisinnade och liberalerna – Liberala samlingspartiet hade ju 1923 spruckit på alkoholfrågan – som tillsammans hade majoritet. Förstakammarhögern under Ernst Trygger var inte helt ointresserad av att gå med på en blocköverskridande uppgörelse, medan andrakammarhögern under Arvid Lindman intog en mera traditionellt försvarsvänlig hållning. Regeringens proposition i ämnet resulterade i en debatt i riksdagen som med tanke på dess implikationer denna gång ändå inte blev så intensiv. Några talare hänvisade till att frågan diskuterats ingående under de föregående åren. Man efterlyste resultat, inte ytterligare diskussion.
Om debatten kanske ändå inte blev så djuplodande, blev effekterna av beslutet omfattande. Den provisoriska ordning som gällde från föregående år reducerades från 138 till 107 miljoner kronor, således en nedskärning med över 30 procent. Trots att man ändå inte lade ned så många förband som särskilt socialdemokraterna i sin reservation i försvarsrevisionen ursprungligen velat, gick infanteriet ned från 28 till 20 förband (plus en stridsvagnsbataljon), och många regementen gick från tre bataljoner till två. Kavalleriet halverades och flottans nybyggnadsprogram sattes på sparlåga. Det enda nya tillskottet var att ett särskilt flygvapen upprättades, till vilket 6 miljoner kronor avsattes.
Innebörden av 1925 års försvarsbeslut har ibland tolkats som mera drastiskt än det verkligen blev. Men att det var fråga om en kraftig nedskärning kan knappast förnekas. Dessutom har det föga förvånande ställts i kontrast till det allt oroligare världsläge som började avteckna sig redan i slutet av decenniet. Hur kunde man 1925 gå så långt när redan 1930 års försvarskommitté – för övrigt under ledning av socialdemokraternas tidigare försvarsminister Per Albin Hansson – visserligen i praktiken ytterligare urholkade försvaret men ändå på sätt och vis förberedde allmänheten på en ny upprustningsvända? Ämnet behandlas både av Tingsten och Lönnroth. Spelet kring själva försvarsbeslutet 1925 har analyserats av Hans Wieslander, sedermera rektor för Växjö högskola – numera Linnéuniversitetet – som 1966 disputerade på en avhandling om beslutet, I nedrustningens tecken. Intressen och aktiviteter kring försvarsfrågan 1918–1925. Denna numera säkert ganska bortglömda analys är av flera skäl värd att uppmärksamma både för vad den innehåller och för vad den inte innehåller.
Wieslanders avhandling koncentrerar sig, som titeln antyder, på en intressegruppsanalys. Vilka institutioner och organisationer agerade och för vilka syften? Författaren berör med mycket lätt hand den säkerhetspolitiska bakgrunden till försvarsbeslutet. Och denna spelar faktiskt, av skäl som nämndes ovan, en ganska undanskymd roll i den offentliga debatten i och utanför riksdagen. Visst berör främst partiledarna det utrikespolitiska läget, men mycket i debatten handlar om enskilda förbands öde, officersutbildning och hur värnplikten borde utformas. Regementena var ju centrala delar av det ekonomiska livet i olika landsdelar och städer. Kommunerna hade i många fall billigt eller gratis ställt mark till förfogande vid nya förbands upprättande eller omorganisation. Hur skulle de kompenseras för förlorade arbetstillfällen, och hur skulle marken disponeras? Här kom frågan om statliga anslag in, där städer och län flitigt uppvaktade regering och riksdag. En gotländsk riksdagsman hävdade, med ett också i våra dagar bekant argument, att i krigstid skulle det inte bli möjligt att föra över trupp till ön; alltså borde inga reduktioner göras, i alla fall där.
Mycken aktivitet utövades av officerarnas och underofficerarnas nationella organisationer och av generalskollektivet; generalstabschefen Hammarskjöld satt i riksdagen för högern!
Att det internationella läget kunde tillåta viss nedskärning var många överens om. Regeringen hänvisade genom utrikesminister Östen Undén till Sveriges förmånliga geopolitiska och militärpolitiska läge. Liksom under 1924 års riksdag menade socialdemokraterna att ett försvarsbeslut måste utgå från dagens läge och den överblickbara framtiden och inte från vad som kanske kunde hända längre fram. Men hur fredligt var egentligen Europa? frågade högerledarna med särskild referens till Central- och Östeuropa. Fanns det inte risk för att också ekonomiska motsättningar inom staterna kunde leda till konflikter mellan stater? NF hade 1925 diskuterat det så kallade Genèveprotokollet om fredlig lösning på tvister genom skiljedom, trygghetsgarantier och nedrustning. Skulle man, innan man sett hur detta skulle komma att tillämpas, vidta så drastiska åtgärder? Protokollet kunde medföra att Sverige fick se beslut fattas av andra och tvingas delta i militära aktioner. Vårt territorium kunde också komma att beröras, även om Sverige självt inte var hotat: i princip var medlemsstaterna skyldiga att medge transiträttigheter för främmande trupper. Detta kunde medföra att den stat, som NF:s sanktionsbeslut riktade sig mot, ville utnyttja tillfället att slå till först mot svenskt territorium. Det är ganska klart att det här rörde sig om Finland och Baltikum och eventuell rysk aggression mot dessa stater. Detta scenario uppkom ju 1939, men då var NF redan i praktiken satt ur spel.
Man hänvisade också till att med den föreliggande propositionen skulle Sverige få ett svagare försvar än många andra stater av jämförbar storlek, både i antal förband och soldater per kvadratkilometer. Dessa argument tillbakavisades av statsministern som befängda: men detta sätt att räkna skulle ju Ryssland ha det svagaste försvaret av alla. Kuststräckan i Bottenviken skulle blottas och fästningar nedläggas, menade opponenterna vidare. I själva verket borde de förpliktelser som Genèveprotokollet kunde medföra leda till en ökning av försvaret. Hur skulle man i Finland och i de baltiska staterna se på en svensk nedrustning? Sverige borde inte behöva lita på att dessa länder skulle utgöra vårt skydd.
Vad skall man egentligen kunna lära sig av 1925 års försvarsbeslut, och kan man jämföra det med vad som skedde under regeringarna Persson och Reinfeldt 1997–2014? Det är uppenbart att det efter världskriget, liksom efter det kalla krigets slut, fanns en känsla av att en annan och fredligare ordning i världen var möjlig. I alla händelser rådde det en krigströtthet som borde kunna hindra nya fientligheter mellan stormakterna. I så motto fanns en likhet med perioden från 1991 till Krim-ockupationen 2014. Hade det funnits någon möjlighet att nå enighet om mindre reduktioner? Knappast, eftersom det redan då dominerande socialdemokratiska partiet inte kunnat gå med på så mycket mindre nedskärningar än vad det nu blev. Man kan jämföra med de förslag de stod för i försvarsrevisionens förslag 1923 som gick mycket längre. Socialdemokraterna talade om att ett invasionsförsvar inte längre var nödvändigt. Man borde rikta in sig på ett elastiskt neutralitetsförsvar, som skulle möjliggöra att man om världsläget förändrades relativt snabbt kunde rusta upp igen, vilket förutsatte att man behöll en viss organisatorisk struktur. Med argument som låter bekanta räknade man bland propositionens försvarare med att ett ändrat världsläge skulle ge viss förvarning. Det hade man under 1930-talets första hälft, men vi vet hur det gick: det tog från mitten av decenniet tio år att få försvaret på fötter.
Trots att regeringarna Persson och Reinfeldt följde samma spår som regeringarna Trygger och Branting/Sandler, finns en rätt stor skillnad som möjligen kan anföras till de förras försvar. Medan den militära sektorn 1925 var massivt mot regeringens förslag, spelade somliga av dem under försvarets förvandling med början i slutet på 1990-talet, från en klassisk invasionsorganisation till en interventionsdito, rollen av ibland entusiastiska supporters eller rent av initiativtagare.
Till sist är det dock sannolikt att den i alla demokratier inneboende motsättningen mellan kortsiktiga politiska vinster och långsiktiga negativa effekter är svårbemästrad. Att skynda långsamt, ”festina lente”, som kejsar Augustus sade, är sällan politiskt vägvinnande. Nu påpekar man här med rätta att Finland behållit sitt invasionsförsvar och den allmänna värnplikten och att vi, inte minst med tanke på de enorma kostnader det nu innebär att åter rusta upp, bort följt vårt grannlands exempel. Men: Finland har en 1300 kilometer lång gräns med en stormakt, en ständig påminnelse om värdet av ett rimligt försvar.
Anmärkning. – Denna originalpublicerade artikel är skriven av ambassadör Mats Bergquist, docent i statsvetenskap och ledamot av Kungl. Krigsvetenskapsakademien. Han medverkar också i antologin Bevara alliansfriheten (Celanders 2014).