Regeringen och Försvarsberedningen ser framför sig att värnpliktiga med tvång ska kunna användas för militära insatser utomlands. Hittills har all sådan användning varit baserad på frivillighet. Regeringen skriver offensivt om saken i senaste försvarspropositionen:
”Vilka behov av att värnpliktiga tjänstgör inom ramen för Sveriges Natomedlemskap och hur detta påverkar totalförsvarspliktens utformning kräver noggranna överväganden. Som framkommit ovan står dock klart att om tjänstgöringen behövs för Sveriges försvar finns det inget som hindrar att värnpliktiga sätts in utanför Sveriges gränser. Vad som behövs för Sveriges försvar måste ses i ljuset av Sveriges åtaganden inom ramen för Natomedlemskapet samt det kollektiva försvarets behov. I en artikel 5-situation där Sverige är att anse som utsatt för ett väpnat angrepp eller vara i krigsfara kommer Natos samlade försvarsåtgärder vara en del av Sveriges försvar. I en sådan situation kan värnpliktiga efter beslut om krigstjänstgöring tas i anspråk för tjänstgöring även utomlands, i den utsträckning det krävs för försvaret av Sverige.”
Så långt framställs saken som okomplicerad. Men regeringen lägger ändå till en reservation, som är baserad på överläggningar i Försvarsberedningen:
”Det finns dock skäl att närmare analysera behovet och regelverket. Det kan även finnas skäl att införa ytterligare reglering för att skapa en större tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet kring värnpliktigas tjänstgöring inom Nato. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning om att värnpliktigas tjänstgöring innefattar komplexa frågor och att det är av vikt att nå en så bred politisk enighet som möjligt. Regeringen avser att ta initiativ till att involvera riksdagens partier i det fortsatta arbetet.”
Men vad gäller rättsligt i denna fråga? Finns det lagligt stöd för att tvinga värnpliktiga att ingå i en väpnad styrka för militära operationer i utlandet? Det finns uppenbara hinder här, vilket regeringen medger genom hänvisningen till behovet att närmare analysera ”regelverket” (något som för övrigt redan skett genom en ensamutredare vars rapport dock är hemligstämplad).
Det rättsliga styrs av totalförsvarsplikten. I den ingår värnplikten, som utgör totalförsvarets kärna. Värnplikt är en medborgerlig skyldighet, men den regleras inte i regeringsformen (RF). De långtgående inskränkningar i medborgerliga fri- och rättigheter, som värnplikt innebär, regleras i lagen om totalförsvarsplikt. Eftersom den lagstiftningen utgör ett undantag från fri- och rättigheterna enligt RF, ska den tolkas restriktivt. Att tvinga svenska värnpliktiga att rycka ut i militära expeditioner i utlandet kräver som ett minimum tydligt lagstöd.
Att det är försvaret av Sverige som är grunden för värnplikten framgår av lagen om totalförsvarsplikt (1 kap. 3 a §). Där anges det att en totalförsvarspliktig är skyldig att genomgå mönstring och att fullgöra värnplikt ”endast” om regeringen ”med hänsyn till att det behövs för Sveriges försvarsberedskap” har beslutat om det (ett sådant beslut fattade regeringen 2017 efter att värnplikten hade lagts på hyllan 2010). Det antyds inte i lagen att värnplikt är till för att stärka andra länders försvarsberedskap. Enligt 1 kap. 5 § gäller att värnplikten ”ska fullgöras hos Försvarsmakten”, som är en svensk myndighet. Den ska alltså inte fullgöras hos en utländsk militär inrättning. Av 3 kap. 2 § framgår också att för värnplikt ska det antal pliktiga skrivas in ”som i krig behövs i Försvarsmakten” eller för ”Försvarsmaktens fredstida beredskap”. När det gäller ”internationellt militärt samarbete” klargörs det (5 kap. 3 §) att endast ”utbildning” relaterad till internationellt samarbete kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning. Det talas över huvud taget inte om militära insatser i utlandet. Krigsuppgiften enligt lagen om totalförsvarsplikt inte vara någon annan än vad ”som behövs för Sveriges försvarsberedskap” och vad som ”i krig behövs för Försvarsmakten”.
Inriktningen i lagen om totalförsvar är tydlig. Där finns ingen antydan om att värnpliktiga pliktmässigt ska kunna sändas ut för militära operationer i utlandet. Men vad regeringen i likhet med Försvarsberedningen är ute efter är att omtolka denna pliktlagstiftning. Regeringen tar avstamp i att krigsuppgiften numera är en annan, där ”Sveriges försvarsberedskap” är av helt underordnad betydelse. Med denna inriktning är det upp till regeringen att föreslå tydliga lagändringar för att uppnå sina mål i stället för att ägna sig åt omtolkningar av gällande rätt.
I förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt anges (prop. 1994/95:6, s. 93) följande grund för värnpliktigas åligganden:
”Vidare är han inte skyldig att delta i operationer som inte syftar till att försvara landet. Det innebär bl.a. att det saknas laglig möjlighet att kommendera värnpliktiga att delta i förband som på begäran eller inbjudan av FN eller annan internationell organisation skickas till ett annat land för fredsbevarande uppgifter eller övning”.
I betänkandet Totalförsvarsplikt och frivillighet (SOU 2009:63) konstateras:
”Lagen om totalförsvarsplikt innefattar ingen skyldighet att tjänstgöra inom Försvarsmaktens utlandsstyrka. De soldater som tjänstgör i utlandsstyrkan gör detta på frivillig grund.”
Det sagda vinner också stöd av betänkandet Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning (SOU 2014:73), där det antecknas:
”Regeringen konstaterade vidare att många hot mot Sveriges säkerhet är av sådant slag att de effektivast möts genom insatser utanför Sveriges gränser. Då lagen om totalförsvarsplikt inte är tillämplig på insatser internationellt innebär det att förband där soldaterna är uttagna med plikt inte kan användas för internationella insatser.”
Rättsläget framstår som klart. Den som vill ändra det har att lägga fram förslag till ny lagstiftning.
Ytterligare ett par lagar bör för fullständighetens skull nämnas. En är lagen om totalförsvar och höjd beredskap. I den lagen definieras begreppet ”totalförsvar” enligt följande:
Totalförsvar är verksamhet som ”behövs för att förbereda Sverige för krig”. Det anges vidare att för att stärka ”landets försvarsförmåga” kan beredskapen höjas till skärpt beredskap och högsta beredskap. Av lagen framgår vidare att totalförsvarets resurser ska utformas så att de även kan användas vid ”internationella fredsfrämjande och humanitära insatser”.
Fokus är här på försvaret av Sverige. Det är Sveriges försvarsförmåga som ska stärkas för att förbereda landet för krig. Verksamhet i utlandet omnämns bara i form av fredsbefrämjande och humanitära insatser. Att delta i andra staters krig är något helt annat.
Ytterligare en lag som bör bockas av är lagen om operativt militärt stöd. Den innebär att riksdagen har givit regeringen rätt att fatta beslut om att sätta in ”väpnade styrkor” till stöd för att hindra kränkningar av Finlands territorium. I propositionen nämns vilka som kan ingå i sådana väpnade styrkor: ”En väpnad styrka består typiskt sett av personal och utrustning från Sveriges försvarsmakt, dvs. myndigheten Försvarsmakten. Begreppet innebär inte någon begränsning till någon särskild personalkategori inom Försvarsmakten och omfattar t.ex. såväl anställd personal som värnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna på att utgöra en väpnad styrka.”
Detta skulle vid första påseende kunna tolkas som att regeringen skulle ha rätt att sända värnpliktiga till Finland för att delta i krigsliknande lägen. Men lagen reglerar inte vad värnpliktiga kan tvingas till. Det är en helt annan fråga, som regleras av lagen om totalförsvarsplikt. Regeringen må fatta beslut om att lämna militärt stöd till Finland, men om ett sådan beslut skulle omfatta även värnpliktiga måste det vara förenligt med de skyldigheter som åvilar värnpliktiga. Ett sådant beslut skulle för närvarande inte ha laglig grund.
I RF finns de grundläggande reglerna om användningen av svenska väpnade styrkor. Här anges vilket statsorgan, regeringen eller riksdagen, som ytterst bestämmer om hur styrkorna får användas. Värnplikten regleras inte i regeringsformen. Det finns inga bestämmelser i grundlagen som anger att statsmakterna får sätta in värnpliktiga i olika militära operationer. Grundlagen är primärt inriktad på försvaret av Sverige. Uppgiften är att ”skydda riket”. Regeringen får sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp ”mot riket” eller för att hindra en kränkning av ”rikets territorium”.
Men regeringen får även sätta in svenska väpnade styrkor i andra länder om riksdagen medgett det på ett eller annat sätt. Två saker är viktiga att hålla i minnet. Den första är att grundlagen reglerar om riksdagens medgivande behövs och vad som krävs för att regeringen ska kunna fatta beslutet. Det andra är att ett beslut om att använda värnpliktiga måste ha täckning i underliggande lagstiftning (lagen om totalförsvarsplikt) för att vara lagligt.
Att sätta in ”svenska väpnade styrkor” utomlands har enligt RF två grundläggande aspekter. Den ena är att riksdagens godkännande alltid krävs, vilket är centralt med tanke på riskerna. Den andra är att förutsättningarna för riksdagens godkännande ska vara tydliga. Riksdagen kan lämna sitt medgivande genom en lag som anger förutsättningarna (tre sådana begränsade lagar föreligger för närvarande) och genom ad hoc-beslut i konkreta fall (en rad sådana miserabla beslut har fattats, bland annat avseende Afghanistan, Irak och Libyen).
Utöver den redan nämnda lagen om operativt militärt stöd har riksdagen genom två särskilda lagar bemyndigat regeringen att fatta beslut om att sända väpnad styrka utomlands. Av intresse här är bara den som handlar om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Den anger restriktioner för att värnpliktiga ska vara tvungna att delta i sådan ”utbildning”. Utgångspunkten är att samtycke behövs, trots att det bara handlar om utbildning. Genom en lagändring öppnade man dock för att samtycke inte behövs i det begränsade fallet att det handlar om ”utbildning” som ger kunskaper som krigsuppgiften kräver och ingår i grund- eller repetitionsutbildning. Lagen öppnar inte för militära insatser utomlands utan begränsar deltagandet i utbildning i utlandet.
Allt detta hänger samman med regeringens mål att infria Natos krav. Sverige ska göras ”alliansfähigt”. Krigsuppgiften ska inte längre vara försvaret av Sverige utan krigsinsatser i utlandet på oklara och riskfyllda premisser och utanför svensk egen kontroll. Då behöver värnpliktiga utnyttjas så långt det bara går.
Men värnpliktigas uppgift ska vara att försvara hemlandet. Den allmänna värnplikten behöver återställas. Den inskränkta hybrid till värnplikt som vi nu har är något annat än allmän värnplikt för ett folkförsvar. Ett fåtal värnpliktiga profileras och kvalas årligen in enligt oklara förutsättningar. Vilken blir effekten om till urvalskriterierna ska läggas vilja att delta i Natoinsatser ”i hela konfliktskalan” i främmande stater? Detta skulle göra det mycket svårare att återställa den allmänna värnplikten. Det är ett skäl bland andra att motverka att regeringens projekt realiseras. Ett annat är att de fåtaliga värnpliktiga vi faktiskt har uteslutande behövs för försvaret av Sverige. Ytterligare ett skäl är att den begränsade krets som väljs ut för värnplikt sannolikt skulle riskera att forma en särskild kår skild från samhället i övrigt och med sin egen anda.
Läs mera om detta spörsmål:
Värnpliktiga för Natoinsatser i fred och krig i främmande länder? – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
Därför blev det inget besked om värnplikt utomlands, svt.se – BEVARA ALLIANSFRIHETEN