Trots lagrådets avrådan har regeringen lagt fram förslaget att kriminalisera deltagande i terroristorganisation för riksdagen (proposition 2022/23:73). Sannolikt kommer riksdagen att anta det. I så fall träder lagen i kraft den 1 juni. Regeringen hoppas väl att Turkiet ska ta sådant intryck av den nya lagen att landets parlament ska ratificera Sveriges anslutning till Nato före Natotoppmötet i Vilnius den 11-12 juli. Men ger verkligen lagen det som Erdogan vill ha av Sverige? Regeringens uttalanden om vem som ska räknas som terrorist gör det i hög grad oklart om alla sådana organisationer som Erdogan ogillar i Sverige kommer att träffas av lagen. De svenska mediegrundlagarna ger sannolikt också sådana organisationer, med eller utan terrorism på programmet, möjlighet att bedriva opinionsbildning utan att komma i konflikt med den nya lagen.
I detta lagstiftningsärende framträder klart den tvetydighet och den obeständighet över tid som präglar ett begrepp som terrorist. En person som för den ene framstår som terrorist kan av en annan hyllas som frihetskämpe. Det är också en fråga om tid. Det är således välkänt att personer, som senare i livet hyllas som landsfäder och fredspristagare, i början av sin karriär har betecknats som terrorister. Nelson Mandela och Menachim Begin är båda exempel på detta. Det är svårigheterna att definiera vad terrorism är som har lagt hinder i vägen för försök som gjorts i FN att klarlägga begreppet i bindande konventioner. FN-konventionerna på området har i stället fått inriktas på olika slag av terrordåd, såsom flygplanskapningar och sjöfartssabotage.
Hur förhåller sig den bestämmelse, som regeringen nu föreslår, till befrielserörelser, upprorsrörelser och rörelser som vill skapa en utbrytarrepublik? Det händer inte sällan att sådana rörelser för att nå sitt mål använder medel, som är typiska för terroristbrott. Medel som är avsedda att ”allvarligt… skada ett land… i avsikt att… allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land”. Frågan blir särskilt aktuell, eftersom regeringen samtidigt föreslår att bestämmelserna om deltagande i (4 a §) och samröre med (5 §) terroristorganisation ska förses med ett undantag:
”Gärningen utgör inte brott, om den är ringa eller om den med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.”
Lagrådet erinrar i sitt yttrande om att det i förarbetena till ändringen 2022 i regeringsformens bestämmelse om föreningsfrihet och i förarbetena till terroristbrottslagen har gjorts uttalanden om detta. Man sade då bl.a. att ”lagstiftningen om terrorism inte ska tillämpas i fråga om handlingar som exempelvis begås av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick”. Även i lagrådsremissen görs ett liknande uttalande. Vad lagrådet invänder mot är att dessa uttalanden inte har satt något spår i lagtextens ordalydelse. Lagrådet anser att detta kommer att medföra problem vid tillämpningen av lagen. Personer som solidariserar sig med och aktivt stöder en organisation, som använder metoder som är terroristiska enligt lagens definition, gör sig enligt lagens ordalydelse skyldiga till brottet deltagande i terroristorganisation. Lagrådet påminner om solidaritetsrörelserna i Sverige till stöd för ANC i Sydafrika och FNL i Vietnam. ”Om Lagrådets slutsats är riktig kommer den som – om den föreslagna bestämmelsen om ett deltagandebrott införs – samlar in pengar till, upplåter lokaler åt eller propagerar för en organisation med ett likartat ändamål som ANC eller FNL tidigare hade, att rent faktiskt delta i verksamheten i en terroristorganisation på det sätt som anges i föreslagna 4 a § första stycket.”
Lagrådet saknar i remissen en diskussion om hur försvarlighetsundantaget ska tillämpas i situationer som liknar dessa. Är staten där organisationen verkar ”totalitär”? Är det ett ”demokratiskt samhällsskick” som motståndsrörelsen arbetar för? Ansvaret för att göra känsliga politiska gränsdragningar av det här slaget hamnar annars på domstolarna.
Om regeringen hade tagit denna djupgående kritik från lagrådet på allvar, skulle man rimligen ha försökt att förtydliga ordalydelsen i den föreslagna lagtexten. Men regeringen ändrar inte ett kommatecken i lagtexten. I stället hänvisar regeringen i propositionen till en rad, inbördes motsägelsefulla, förarbetsuttalanden, som handlar om gränsdragningen gentemot motståndsrörelser och liknande. I ett sådant sägs bland annat: ”Dock framstår det i dagens läge som problematiskt att kategoriskt fastslå att gärningar som begås inom ramen för motstånd mot totalitära regimer aldrig ska kunna betraktas som exempelvis terroristbrott”. (prop. 2021/22:133 s. 146)
Den otydlighet som lagrådet kritiserar skingras således inte det minsta av vad regeringen svarar i propositionen.
Justitieministern Gunnar Strömmer, som för övrigt inte har undertecknat propositionen, konstaterar i en artikel på DN Debatt den 9 mars: ”I slutändan kommer det, precis som nu, att vara upp till rättstillämpningen att avgöra vad som i det konkreta fallet är en terroristorganisation.” Därmed får man nog säga att han har gett lagrådet rätt i dess kritik på den här punkten. Domstolarnas uppgift blir dock svårare, när de också ska bedöma frågan om försvarlighet.
Kan medverkan i grundlagsskyddade medier bestraffas som deltagande i eller samröre med terroristorganisation?
I propositionen sägs att det föreslagna undantaget för försvarliga gärningar kan komma att tillämpas på bland andra wallraffande journalister. Men å andra sidan ska ”sådan journalistisk verksamhet som bedrivs inom ramen för en terroristorganisation och som är en integrerad del av denna” kunna bestraffas som deltagande i organisationen (propositionen s. 35 och 73). Det heter vidare (s. 32): ”olika aktiviteter som tar sikte på publicitet och annan informationshantering kring verksamheten, såsom administration av digitala kanaler, är exempel på andra former av deltagande i verksamheten”. I författningskommentaren i propositionen s. 71 sägs: ”Att uttrycka en åsikt eller sympatier till förmån för en terroristorganisation eller dess ideologi är inte tillräckligt om det inte utgör propaganda.” (min kursivering)
Journalister som arbetar yrkesmässigt producerar i regel texter och bilder, avsedda för publicering i tryckta skrifter eller andra grundlagsskyddade medier (exempelvis radio, TV, film, webbpublikationer med utgivningsbevis). Det straffrättsliga ansvaret för vad som publiceras bärs då som regel av någon annan än journalisten, vanligen av publikationens utgivare ensam. För de texter och bilder som journalisten sänder in för publicering till redaktionen åtnjuter han eller hon det skydd våra grundlagar om yttrandefrihet ger åt meddelaren. Det betyder att det bara är utgivaren som kan straffas för tryckfrihetsbrott som det publicerade bidraget kan innehålla. Vill journalisten att bidraget ska publiceras anonymt, måste utgivaren respektera detta. Som regel får inte polis eller åklagare vare sig efterforska meddelarens identitet eller kräva att utgivaren röjer den. Journalisten åtnjuter också anskaffarfrihet när det gäller uppgifter som samlas in för publicering. Det är bara om själva sättet att anskaffa uppgiften är brottsligt som anskaffaren kan straffas. Har han eller hon kommit över uppgifterna genom exempelvis inbrott eller dataintrång, kan han eller hon straffas, men i så fall bara för inbrottet eller dataintrånget, inte dessutom för innehållet i de anskaffade uppgifterna.
Vad som enligt regeringen blir straffbart som deltagande är således ”sådan journalistisk verksamhet som bedrivs inom ramen för en terroristorganisation och som är en integrerad del av denna”. Med de förutsättningar som gäller för journalistisk verksamhet enligt våra grundlagar om yttrandefrihet, tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), finns såvitt jag kan se ingen annan möjlighet att lagföra de personer som regeringen här åsyftar än att väcka tryckfrihetsåtal. Låt vara att skribenter i och utgivare av terroristorganisationens publikationer kanske dessutom har utfört diverse andra sysslor åt organisationen. För sådana sysslor kan givetvis åtal i vanligt brottmål väckas för deltagande eller samröre. Men den journalistiska verksamhet som förekommit kan inte beaktas i det målet.
Man kan jämföra med hur en läkare ska bedömas, om han ansluter sig till organisationen och där utför medicinskt arbete. Enligt propositionen kan läkaren inte straffas för den vård han meddelat, däremot för att han genom sin anslutning har deltagit eller haft samröre med organisationen (s. 73).
Skulle – enligt den föreslagna bestämmelsen om deltagande – en utgivare av organisationens grundlagsskyddade publikation bedömas på liknande sätt: straffas för att han anslutit sig men inte för sitt arbete som utgivare? Det är ingalunda säkert. Det finns nämligen en viktig rättslig skillnad mellan läkaren och utgivaren. Utgivarens verksamhet skyddas av yttrandefrihetsgrundlagar, som gör anspråk på att vara exklusivt tillämpliga: ”För tryckfriheten får inga andra begränsningar finnas än de som följer av denna grundlag.” (TF 1:1:5) Och i TF finns inga begränsningar som gäller deltagande i eller samröre med terroristorganisation. Riktigt hur långt och effektivt TF och YGL skyddar utgivare och journalister som är engagerade i propagandan för en terroristorganisation är svårt att säkert veta.
Det är inte alls orealistiskt att tänka sig att en rörelse som av Erdogan klassas som terroristisk också bedriver opinionsbildning till stöd för sin politik och sin verksamhet. Organisationen eller dess sympatisörer kan ha tillgång till tidningar, radiokanaler eller webbsidor med utgivningsbevis. Härigenom kan opinion bildas och påverkas på ett sätt som i hög grad är ”ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen” och dess politik.
Innefattar det som publiceras varken något som kan bedömas som olaga hot, förtal, uppvigling, hets mot folkgrupp, hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak, uppror, brott mot medborgerlig frihet, högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, utlandsspioneri eller något annat tryckfrihetsbrott i 7 kap. tryckfrihetsförordningen, kan inte heller utgivaren av tidningen eller webbsidan straffas för publiceringen. Den som skrivit är ju oåtkomlig för åtal redan i kraft av sin meddelarfrihet. En text som vill skapa sympati för terroristorganisationen genom att exempelvis sprida desinformation eller på ett försåtligt sätt rättfärdiga dåd som utförts behöver inte innefatta något tryckfrihetsbrott.
Erdogan blir nog inte särskilt imponerad av att mediernas självsanerande organ ändå har möjlighet att ta tidningen i örat för eventuella överträdelser av mediernas etiska riktlinjer.
Kommittén om förbud mot rasistiska organisationer har uppmärksammat att propaganda i grundlagsskyddade medier för en oönskad organisation inte kan undertryckas genom förbud mot deltagande i en sådan organisation. I dess betänkande heter det således:
”Ofta sprider rasistiska organisationer information i tidskrifter och på webbplatser. Den som för organisationens räkning skriver i sådana medier kan beroende på omständigheterna anses delta i organisationens verksamhet på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja denna. En annan sak är att det inte alltid är möjligt att ingripa med stöd av denna straffbestämmelse när yttrandet görs i ett av de medier som omfattas av mediegrundlagarna.” (SOU 2021:27 s. 283 min kursivering)
Principen att bara en enda person kan åtalas för tryckfrihetsbrott – i typfallen författaren av en bok och utgivaren av en tidning – gör som regel boktryckare, bokhandlare, tidningsförsäljare och flygbladsutdelare oåtkomliga för straff för vad som publicerats, även om deras handlande är ägnat att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation. Detsamma gäller dem som tillhandahåller motsvarande tjänster vid produktion och distribution av grundlagsskyddade filmer, ljudupptagningar och program i etermedier och webbmedier, förutsatt att det finns en utgivare som kan hållas ansvarig. Om detta också medför att dessa kategorier av personer inte heller ska kunna åtalas för deltagande eller samröre med en terroristorganisation måste rimligen bli beroende av om någon, utöver sin medverkan i produktion och distribution av propaganda, genom något annat handlande har gagnat organisationen.
Ett annat aktuellt lagstiftningsärende gäller kompletterande lagstiftning till EU:s TCO-förordning. TCO-förordningen förpliktar värdtjänstleverantörer att från värdtjänster ta bort terrorisminnehåll på internet. Den behöriga myndigheten, som i Sverige är Polismyndigheten, får utfärda föreläggande för värdtjänstleverantörer att ta bort sådant innehåll. I propositionen (2022/23:71) görs klart att sådana förelägganden inte kan riktas mot grundlagsskyddade medier, såsom till exempel webbsidor med utgivningsbevis.
Detta förhållningssätt från den svenska lagstiftarens sida, när det gäller TCO-förordningen, ger också argument för att ingripanden mot terroristorganisationers propaganda i grundlagsskyddade medier ska följa reglerna i TF och YGL och att straff enligt terroristbrottslagens bestämmelser bara kan komma i fråga för andra gärningar än sådana som faller under dessa grundlagar.
De svenska Natoförhandlarna har all anledning att försöka skryta upp den föreslagna lagen när de ska blidka Turkiet att ratificera Sveriges Natoanslutning. Men det vore inte hederligt att inbilla Erdogan att det nu blir fritt fram för svenska rättsvårdande myndigheter att slå till mot i Sverige verksamma organisationer, som är honom förhatliga. Det borde någon tala om för honom.