Det DCA-avtal som den svenska regeringen träffat med USA om försvarssamarbete är oklart. Avtalet ger utrymme för tillämpningar som är oförenliga med våra nationella intressen. Detta förstärks av att avtalets ramar är vida. Avtalet erbjuder ett brett manöverutrymme som kan realiseras på sätt som allvarligt skulle kunna skada vårt förhållande till andra stater.
Avtalet öppnar konkret för ”obehindrad” tillgång till sjutton svenska baser och för ”fri” tillgång till territoriet i övrigt. Samtidigt anges det som princip att all verksamhet som omfattas av avtalet ska bedrivas med full respekt för Sveriges suveränitet, lagstiftning och internationella rättsliga förpliktelser. Om riksdagen godkänner avtalet aktualiseras på allvar frågan vilket värde denna princip har när avtalet samtidigt tillerkänner USA så vittgående rättigheter. Vilketdera har företräde i ett mer eller mindre kritiskt läge?
Normalt har i avtal konkreta, tydliga och specificerade bestämmelser företräde framför allmänt hållna principer. Det kan tala för en tolkning som ger tyngd åt de konkreta rättigheter som USA ges enligt avtalet.
Under överläggningarna om det norska DCA-avtalet, som godkänts av Stortinget, och utvidgningen av detta avtal från fyra baser till ytterligare åtta baser, som nu behandlas i Stortinget, har denna problematik redovisats. I Sverige har frågeställningen förbigåtts.
Under den första fasen av den norska processen, som omfattade de ursprungliga fyra baserna, ställdes tolkningsfrågan på sin spets i den norska regeringens proposition till Stortinget. Regeringen lyfter där gång på gång fram att avtalet med USA ingås med full respekt för norsk suveränitet, norska lagar och Norges folkrättsliga förpliktelser. Den tvingas emellertid konstatera att det är ”ulike meninger om nøyaktig hva dette innebærer”. Eftersom detta gäller en kärnfråga om avtalets innebörd, som är relevant även för svensk del, är det på sin plats att redovisa motsättningen mellan den norska och den amerikanska inställningen.
Den norska ståndpunkten
Enligt den norska synen har amerikansk militär personal en generell plikt att följa norska lagar, och USA har en plikt att ombesörja att norska lagar och folkrättsliga förpliktelser efterlevs. Det innebär enligt norsk uppfattning att avtalet ska tolkas mot den bakgrunden och att amerikansk rätt bara kan ha företräde om så explicit anges i avtalet (vilket bara förekommer i bagatellartade fall).
Den amerikanska ståndpunkten
USA har under förhandlingarna understrukit att förpliktelsen att visa full respekt för norsk suveränitet, norska lagar och Norges folkrättsliga förpliktelser ”ikke innebærer at USA er bundet av norsk rett og Norges folkerettslige forpliktelser”.
USA kan ha en poäng här. Det står inte i avtalet att USA ska ”följa” det norska regelverket utan bara att USA ska respektera det.
Helt centralt är emellertid att USA istället argumenterat för att det enligt avtalet bara gäller en ”plikt til å etterleve norsk rett og norske folkerettslige forpliktelser, der dette er forenelig med USAs operative militære behov”.
Det är ett undantag som framstår som gränslöst och oöverblickbart. USA gör här anspråk på företräde där norska intressen har att underordna sig.
Det norska svaret på den amerikanska inställningen
Den amerikanska synen på avtalet ”på dette punkt har under forhandlingene ikke blitt godtatt av Norge”.
Nå, vad ska Norge då bygga på när denna öppna motsättning om avtalets innebörd är klarlagd? Nyckeln blir för norsk del att bygga på förtroendet för en makt som traktatsmässigt inte erkänner att parterna är formellt sett likvärdiga:
”Avtalen bør på dette punktet ses i sammenheng med over 70 års tillitsbasert samarbeid, hvor Norge og USA har tradisjon for å enes om adekvate rammer for amerikansk aktivitet i Norge.”
Men den norska statsledningen medger att denna på tillit byggda värdering inte medför att saken därmed är ur världen:
”Samtidig må Norge være forberedt på rettslige og politiske innsigelser fra USA dersom spørsmålet om plikten til å følge norske lover og regler settes på spissen.”
Så förhåller det sig. Vad har småstaten Norge i ett sådant kinkigt läge att sätta emot offensiva amerikanska krav?
Som ett mantra upprepar Norge sin inställning när det kommer till de baser (omforente områder) som USA tillerkänns ”obehindrad” rätt att använda:
”Avtalen introduserer konseptet omforente områder, og gir amerikanske styrker uhindret rett til tilgang og bruk av disse for en rekke formål som er nærmere beskrevet i avtalen. Dette er en endring sammenliknet med tidligere avtaler. USAs rett til tilgang til og bruk av omforente områder må ses i sammenheng med at avtalen foreskriver at bruken av områdene skal skje med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser, og på bakgrunn av konsultasjoner mellom partene.”
Norge försöker hävda en nationell linje. Det är naturligtvis riktigt, men ingår man ett avtal med USA på dessa premisser blir den mindre staten lätt insnärjd.
Det är en styrka att Norge i alla fall öppet redovisar motsättningarna och intar en nationell position. I Sveriges motsvarande dokument (remissen och lagrådsremissen) berörs inte denna problematik. Det kan bero på att de svenska förhandlarna under försvarsminister Pål Jonsons ledning inte hävdat en klar nationell linje. Annars skulle väl de skilda ståndpunkterna i denna fråga ha redovisats även i de svenska dokumenten med klargörande av att den amerikanska hållningen inte godtas?
Detta är illavarslande.