Efter en extremt kort remisstid har kommentarer nu lämnats av remissinstanserna på promemorian Sveriges medlemskap i Nato (Ds 2022:24 Sveriges medlemskap i Nato (riksdagen.se)). I promemorian föreslås svenskt medlemskap i Nato, det vill säga anslutning till Natofördraget.
Som en ”logisk” följd av detta förslag till avgörande omläggning av Sveriges strategiska säkerhetspolitik föreslås även vissa lagändringar och andra godkännanden. Dessa förbigås i denna artikel, men har redovisats tidigare på den här sajten, då promemorian kommenterats (Om beslut för ett eventuellt medlemskap i Nato – BEVARA ALLIANSFRIHETEN).
- Stockholms universitet
Det intressantaste och mest genomtänkta remissvaret har avgivits av Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden, som inte tar ställning till frågan om Natoanslutning i och för sig . Det förtjänar en fyllig redovisning.
Allmänt
Nämnden konstaterar ganska torrt inledningsvis: ”För att behandla en för Sveriges försvars-, säkerhets- och utrikespolitik avgörande fråga är promemorian tämligen kortfattad.”
I det kan man bara instämma.
Kärnvapen
Nämnden noterar att det i promemorian anges att Nato ”vidhåller ett starkt engagemang för rustningskontroll, nedrustning och ickespridning med ett uttalat mål om att skapa förutsättningar för en värld fri från kärnvapen. Detta är i linje med samtliga allierades åtaganden inom ramen för icke-spridningsfördraget för kärnvapen (NPT).” Nämnden konstaterar emellertid att denna ”analys är kontroversiell, och Sverige har tidigare stött Internationella domstolens rådgivande yttrande om användning av kärnvapen.” Däri skriver domstolen att det ”exists an obligation to pursue in good faith and bring to a conclusion negotiations leading to nuclear disarmament in all its aspects under strict and effective international control.” Nämnden påpekar att den tolkning som många stater gjort av detta uttalande, liksom av den artikel VI i NPT som domstolen lutar sig mot, strider mot kärnvapenstaternas tolkning, vilket inte framgår av promemorian.
Röda Korset tar upp många aspekter på denna fråga i sitt viktiga remissvar, som jag återkommer till nedan.
Mervärde och försåtligt om garantier?
Nämnden anser att analysen i promemorian av mervärdet med ett Natomedlemskap ”kan av en kritisk läsare uppfattas som försåtlig.” Här avses att det i promemorian anges att det utan ett Natomedlemskap inte finns ”någon fördragsfäst garanti för att Sverige skulle få hjälp i försvaret av landet vid ett allvarligt hot eller angrepp mot Sverige.” Och vidare att det i promemorian upprepas att Sverige som medlem kommer ”att omfattas av samrådsskyldigheten och de ömsesidiga försvarsgarantierna i enlighet med artiklarna 3 och 5 i nordatlantiska fördraget.”
Hur förhåller det sig då med detta?
Nämnden gör bedömningen att den som genom att läsa det aktuella avsnittet i promemorian (6.2) vill bilda sig en uppfattning i frågan huruvida det vore lämpligt med ett godkännande av Natofördraget ”får därför sannolikt uppfattningen att det finns en stor juridisk skillnad avseende försvarsgarantier före respektive efter ett Natomedlemskap.”
Detta är en högst relevant frågeställning, som har flera perspektiv.
Som nämnden påpekar är det bland annat rimligt att jämföra artikel 5 i Natofördraget med solidaritetsklausulerna i artikel 42.7 i EU-fördraget och artikel 222 i EUF-fördraget. En sådan jämförelse ger emellertid, enligt nämnden, vid handen ”att skillnaden är tämligen subtil.”
Ja, ingen av dessa ”garantier” utgör ju garantier i någon som helst normal bemärkelse. Nämnden klargör också att dessa ”garantier” ytterst är villkorade av suveräna beslut av respektive berörd stat.
Som nämnden noterar kommer det alltså att krävas ett särskilt riksdagsbeslut om Sverige ska bistå en annan Natomedlem med militärt stöd. Nämnden understryker därvidlag vad som sägs i promemorian på sid 48, nämligen att Natofördraget inte ”innebär någon skyldighet för parterna att sätta in väpnade styrkor när en eller flera parter utsätts för ett väpnat angrepp; vad som krävs är att en part i sådant fall, individuellt eller i samförstånd med de övriga parterna, utan dröjsmål vidtar de åtgärder som den anser nödvändiga.” Och nämnden påpekar vidare, helt riktigt, att det på sid 49 i promemorian klargörs att ett medlemskap i Nato inte medför ”en förpliktelse vars fullgörande kräver ett insättande av väpnade styrkor” och att det krävs Riksdagens beslut för att Sverige ska ”hamna i krig”.
Nämnden kan alltså konstatera: ”De förbehåll som skyddar Sverige från att delta i krig utan egen vilja gäller förstås för alla andra medlemsstater i Nato och innebär att Sveriges försvarsgaranti är urholkad i exakt samma mån. De viktigaste skillnaderna mellan EU-’garantierna´ och Nato-´garantierna´ är av politisk snarare än av juridisk art. Detta borde ha diskuterats på ett klarare sätt.”
Ja, jag kan bara fullt ut instämma. Argumentationen i promemorian är stundtals milt uttryckt försåtlig. De så kallade ”garantierna” är blott av politiskt slag. Om, i den mån, hur och när de skulle komma att realiseras i ett för en berörd stat ytterst kritiskt läge, blir ytterst beroende av övriga berörda staters egna politiska intressen och bedömningar. Inget konstigt med det, bara man inser det och inte ger sken av något annat. Detsamma gäller för övrigt för på pappret till synes juridiskt bindande garantier, vilka dock inte är aktuella här; sådana kan lätt åsidosätts när det egna nationella intresset talar emot ett infriande. Stater låter sig inte dras in i andras krig på andras premisser utan förbehåller sig i realiteten eget avgörande, men kan naturligtvis dras in i andras krig genom en lättvindig och oförsiktig politik.
Visst beslutsfattande
Nämnden konstaterar: ”Att tillåta att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium bör anses vara en sådan överlåtelse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen.”
För sådant beslut krävs alltså enligt regeringsformen (10 kap. 6 §, andra stycket) att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för, men det kan även fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Utländska styrkor verksamma i Sverige
Nämnden noterar att det i promemorian anges att det utöver det föreslagna bemyndigandet till regeringen att begära militärt stöd inte behövs någon ytterligare lagreglering av de utländska styrkornas verksamhet här i landet. I promemorian anges att de ”förvaltningsuppgifter som avses är uppgifterna att möta ett väpnat angrepp mot Sverige respektive att hindra kränkningar av svenskt territorium” (sid 44), och ingripande mot ett väpnat angrepp är inte lagreglerat ens för svensk trupp.
Nämnden noterar vidare: ”Vad avser finländsk trupp – som också omfattas av den befintliga lagen om operativt militärt stöd – finns särskilda regler om viss form av myndighetsutövning, t ex bevakning av skyddsobjekt (§§ 4 och 5), men uppenbarligen menar promemorian att motsvarande insatser inte ska behövas av (andra) Nato-stater och att de därför inte kommer att engagera sig i maktutövning på svensk mark av sådant slag som behöver lagregleras.”
Slutsatsen är logisk, men illustrerar mer det ogenomtänkta och på lösa boliner genomförda Natoprojekt som det är fråga om och som experimentellt inriktade statsledningar gett och ger sig hän åt.
Nämnden tar upp ytterligare en aspekt: ”Rena militära operationer av en allierad makt kan innefatta åtgärder mot civila i Sverige vars effekter är desamma som kan följa av mer typisk myndighetsutövning, t ex tillfälligt ianspråktagande av civil egendom för inkvartering, gruppering, transporter eller andra militära ändamål eller åtgärder för att föra bort civilbefolkning från stridszoner. Det kan också uppkomma situationer då en med Sverige allierad styrka kan finna anledning att ingripa direkt mot civila som kan antas gå fientliga styrkors ärenden. Frågor om befogenheter för utländsk trupp kan regleras i avtal och löpande underhandlas med den svenska Försvarsmakten, men i ett skarpt läge kommer det knappast att finnas tid för några omfattande diskussioner, och under strid kan kommunikationslinjerna vara brutna, varför överväganden bör göras i fred.”
Detta är stora frågor. Statsledningens linje tycks vara fria händer. Och allt kan givetvis inte regleras i förväg. Om nöden inte har någon lag, måste man göra det bästa i ett utomordentligt svårt läge. Det hindrar dock inte att grunderna klargörs och läggs fast nu.
Övrigt
Nämnden välkomnar den tydliga skrivningen på sid 46 i promemorian att begreppet väpnat angrepp i svensk lagstiftning är kopplat till den folkrättsliga regleringen och därmed också är föränderligt i takt med att folkrätten förändras.
Det är viktigt att understryka och hålla fast vid att ett eventuellt medlemskap i Nato för vår del inte innebär någon avvikelse från FN-stadgan och FN-systemet.
Det kan noteras att remissvaret har på nämndens uppdrag beslutats av dekanus professor Jessika van der Sluijs och beretts av professor Pål Wrange.
Det bör nämnas att i remissvaret från Stockholms universitet ingår det också ett yttrande från Institutionen för ekonomisk historia och Internationella relationer, i vilket det bland annat anförs:
”Eftersom någon möjlighet inte gavs för en seriös och informerad diskussion om vad NATO är, hur det fungerar och varför Sverige borde söka om medlemskap i alliansen innan regeringen hastigt bestämde sig för att gå med i alliansen, vore det extra värdefullt om man i en sådan här promemoria i alla fall i efterhand beskriver och diskuterar dessa frågor så att människor har möjlighet att sätta sig in i och förstå frågan.”
- Röda Korset
Röda Korsets värdefulla remissvar har redan lagts ut på sajten: Bra remissvar från Röda korset på promemorian Sveriges medlemskap Nato (Ds 2022:24) – BEVARA ALLIANSFRIHETEN
- Uppsala universitet
Jag noterar följande i remissvaret, vilket man bara kan instämma i:
”Oaktat att frågan om ett svenskt medlemskap i Nato konkretiserats på kort tid och frågan kräver skyndsam behandling, önskar Uppsala universitet framhålla att det är otillfredsställande att alla frågor som ett medlemskap i organisationen aktualiserar ej hunnit utredas.”
- Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF)
I detta långa remissvar begränsar jag mig till att citera följande sammanfattning av utgångspunkten för resonemangen om vapenexport, som SOFF uppenbarligen inte gillar:
”Den nuvarande lagstiftningen är i många avseenden präglad av den säkerhetspolitiska doktrin som förts av Sverige under decennier, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av krig. Det handlade främst om att undvika förpliktelser och åtaganden i fredstid som kunde komma att inverka negativt på utsikterna att avge en effektiv neutralitetsförklaring i händelse av krig. Ett fundamentalt intresse var att undvika export av krigsmateriel till, eller samarbete med, en krigförande stat. Detta förhållande återspeglas bl.a. i riktlinjernas fokus på den folkrättsliga neutralitetsrätten som ett ovillkorligt hinder, förekomsten av väpnad konflikt samt följdleveransbegreppet i avsaknad av möjligheten att lämna regeringsgarantier för försörjningstrygghet.”
- Samtliga remissvar
Samtliga remissvar kan läsas här.